法检两院规范性文件备案审查之实证研究

内容提要：在我国，按照法治统一原则，凡属有权制定规范性文件的机关都应当依法接受权力机关的监督，相应地，这些机关制定的规范性文件也应当纳入权力机关的备案审查范围。根据《宪法》和《立法法》关于最高法院、最高检察院发布的司法解释应当进行备案审查的立法精神，对于从最高到地方的法检两院发布的既非司法解释又非处理个案的“司法规范性文件”，理应纳入备案审查的范围。然而，据笔者实证研究发现，绝大多数由法检两院制定的具有司法解释“功能”却缺乏司法解释“效力”的规范性文件长期游离于“备案审查”之外，故引发了对“法检两院规范性文件”备案审查实施现状、存在问题的实证研究。

一、历史沿革：司法规范性文件纳入备案审查的历史沿革

2015年3月15日，全国人大通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，首次将最高法院和最高检察院的“司法解释”纳入备案审查，顾名思义，“司法解释”并不包含最高两院以及地方各级法院、检察院制定的“规范性文件”。

很快，这个立法上“先天不足”的问题日益暴露出来并引起全国人大常委会的重视――在修正后的《立法法》施行后连续几年的全国人大常委会审议的专题报告中，都将听取法制工作委员会关于备案审查工作的年度报告作为一项“规定内容”：

2017年12月，法工委主任沈春耀在向全国人大常委会报告备案审查工作时第一次提出，实践中地方“两院”制定了许多规范性文件，其中有不少是属于审判、检察工作范围的内容，直接涉及公民的权利义务。有的地方人大常委会已将这些文件纳入备案审查范围，法工委此开展调研，与有关方面进行沟通。－－显然，至少在全国人大常委会法工委这个层面对于将地方法检两院制定的司法规范性文件纳入备案审查范围是持肯定和谨慎态度的。

2018年12月，法工委主任沈春耀在向全国人大常委会报告备案审查工作时旗帜鲜明地表示，要将督促有关方面加强对规章、行政规范性文件以及地方法检两院规范性文件进行监督，确保实现规范性文件备案审查“全覆盖”。并率先披露了两起根据公民审查建议对地方司法机关规范性文件成功进行备案审查的典型案例：

一是全国人大常委会法工委对湖南省司法厅《关于“四大类”外司法鉴定事项管理有关问题的通知》审查认为，其中关于“四大类”外司法鉴定事项登记管理有关规定，与《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》相抵触，遂督促湖南省人大常委会依法予以纠正，并建议司法部督促地方政府司法行政部门立即停止办理“四大类”外司法鉴定机构的登记工作。

二是全国人大常委会法工委对浙江省高级人民法院《关于部分罪名定罪量刑情节及数额标准的意见》中有关非医学需要鉴定胎儿性别一定条件下构成非法行医罪的规定及浙江省公检法联合发布的《关于非医学需要鉴定胎儿性别行为适用法律的若干意见》审查认为，上述意见有关内容是对刑法具体应用问题所作的解释，违背了《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》及《立法法》关于审判工作中具体应用法律问题的解释应当由最高人民法院作出、其他审判机关不得作出具体应用法律问题的解释的规定，属于应当清理的带有司法解释性质的文件，遂督促最高人民法院、最高人民检察院、浙江省人大常委会及时予以纠正，现已停止执行。

2019年10月31日，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》宣布：加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

2019年12月16日，根据四中全会决定，十三届全国人大常委会第四十四次委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》第二十六条规定，地方人民法院、人民检察院制定的属于审判、检察工作范围的规范性文件提出的审查建议“不属于全国人大常委会备案审查范围的规范性文件提出的审查建议”，但应当“移送制定机关所在地的省级人大常委会，并可同时移送最高人民法院、最高人民检察院。”同时特别强调“法制工作委员会在移送上述审查建议时，可以向有关机关提出研究处理的意见建议。”

至此，包括从最高两院到地方法检两院制定的司法规范性文件已纳入各级人大对“规范性文件”进行备案审查制度“有法可依”。

二、实施情况：司法规范性文件备案审查工作取得重大进展

据对连续四年全国人大常委会法工委有关备案审查工作报告研究认为，备案审查制度的实施情况取得了重大进展。

2017年：备案审查128件，主动审查17件，处理5件

2017年12月24日，全国人大常委会法工委在《关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》中介绍：十二届全国人大以来，全国人大常委会法制工作委员会对报送全国人大常委会备案的60件行政法规、128件司法解释逐件进行主动审查研究。审查发现5件司法解释存在与法律不一致或者其他问题，及时研究提出处理意见。与此同时，完成对14件行政法规、17件司法解释、150余件地方性法规的主动审查研究工作。

此次报告还公开披露了在司法解释以及司法规范性文件的备案审查工作中的三起被纠正的典型案例。如2016年XXX自治区一位公民提出审查建议，请求对最高人民检察院侦查监督厅曾经发布的《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见（试行）》中规定的“附条件逮捕”制度问题进行审查研究。全国人大常委会法工委与最高检进行了沟通。2017年4月28日，最高检发文宣布，即日起不再执行《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见（试行）》。

2018年：备案审查18件，建议审查44件，处理3件

2018年12月24日，全国人大常委会法工委在《2018年备案审查工作情况的报告》中从三个方面作了介绍：

一是“有件必备”。制定机关共向全国人大常委会报送备案行政法规、地方性法规、司法解释1238件，其中司法解释18件。针对地方法检两院制定的许多规范性文件中有不少是属于审判、检察工作范围的内容，直接涉及公民的权利义务的问题，法工委主任沈春耀主任透露，“有的地方人大常委会已将这些文件纳入备案审查范围，有的则尚未纳入”，表示全国人大常委会法工委将就此开展调研，与有关方面进行沟通。

二是“有备必审”。2018年，法工委共收到公民、组织涉及规范性文件的各类来信来函4578件，可以明确为审查建议的有1229件，在属于全国人大常委会备案审查范围的112件中，包括对司法解释进行审查的44件，占39.2%。沈春耀主任表示，法工委将加强对有关规范性文件的审查研究，跟踪了解有关立法动态，防止出现侵犯公民合法权利的情况，防止出现超越立法权限和违背上位法规定的情形。

三是“有错必纠”。对备案审查工作中发现的问题，法工委认真开展审查研究，通过与制定机关沟通、提出书面研究意见等方式，加大监督纠正力度，推动相关问题妥善解决。其中四起与司法解释有关：对夫妻共同债务的认定标准和举证责任分配细化和完善；将“驯养繁殖物种”能否纳入有关“珍贵、濒危野生动物”范围；适用公司法的规定（二）中有关公司股东、董事清算责任的规定进行审查研究；当事人对一审民事判决、裁定未提出上诉而向人民检察院申请监督能否“不予受理”等。

2019年：备案审查41件，对16个地方司法文件纳入审查

2019年12月25日，全国人大常委会法工委在《关于2019年备案审查工作情况的报告》中介绍，按照规定报送全国人大常委会备案的行政法规、地方性法规、司法解释共1485件，其中司法解释41件。报告特别提到了法工委着力推动地方人大常委会将地方“一府两院”制定的涉及审判、检察工作的规范性文件纳入备案审查范围，其有14个省（区、市）将地方有关司法规范性文件纳入备案审查范围，有2个省纳入依申请审查范围。

2020年：备案审查16件，收到审查建议75件

据2021年1月20日全国人大常委会法工委在《关于2020年备案审查工作情况的报告》，全国人大常委会办公厅共收到报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、特别行政区法律1310件，其中司法解释16件。共收到公民、组织提出的审查建议5146件，其中针对司法解释的75件。

备案审查工作中，对存在违背宪法规定、宪法原则或者宪法精神，与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致，违背上位法规定，或者明显不适当等问题的，区分不同情况分别予以纠正、作出处理。如最高人民法院司法解释规定，人身损害赔偿案件中，对城镇居民和农村居民分别以城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入为标准计算残疾赔偿金和死亡赔偿金。有公民对此提出合宪性审查建议，认为因计算标准不一致导致司法审判实践中出现不公平现象，与宪法有关精神不一致。法工委审查后与最高人民法院沟通，建议在总结试点经验的基础上，适时修改完善人身损害赔偿制度，统一城乡居民人身损害赔偿标准。

三、问题探讨：地方法检两院规范性文件的势头有增无减

（一）《法规、司法解释备案审查工作办法》实施两年收效甚微

2021年4月上旬，全国人大常委会法工委在YYY自治区SS市举办的备案审查工作座谈会上，在安排部署当前需要重点推进的几项工作内容中，第一项就是全面贯彻实施两年前制定的《法规、司法解释备案审查工作办法》，要求尽快将“一府一委两院”制定发布的有关规范性文件“纳入备案审查范围”。

而《法规、司法解释备案审查工作办法》第二十六条的规定是：“对地方人民法院、人民检察院制定的属于审判、检察工作范围的规范性文件提出的审查建议，移送制定机关所在地的省级人大常委会，并可同时移送最高人民法院、最高人民检察院。”

（二）“司法解释性质的规范化文件”与“司法业务的指导性文件”的边界如何划分？

既然两年前全国人大就已作明确规定对于地方法检两院的规范性文件应当纳入备案审查，却为何迟迟没有落到实处，以致现在还在三令五申要求“尽快纳入”？为什么社会公众每一天都可以从互联网官方网站或自媒体中检索到来自全国各地法检两院数不胜数的司法规范性文件，却少见对这些司法规范性文件进行备案审查的适时报道和典型案例？为什么多年来最高两院一再明令禁止地方法检两院制定司法解释性质的规范性文件,却对地方法检两院普遍存在的制定司法业务指导性文件的做法不作禁止甚至默许？对“司法解释性质的规范化文件”与“司法业务的指导性文件”的边界到底应该如何划分？

（三）最高法院既授权高级法院制定审判业务文件却又规定“不得作为裁判依据”

2020年12 月1日，最高人民法院在公开发布的《关于规范高级人民法院制定审判业务文件编发参考性案例工作的通知》（法〔2020〕311号）中公开授权：“高级人民法院可以通过制定审判业务文件、编发参考性案例等方式进行审判指导”，只是对于这些“审判业务文件、编发的参考性案例，不得在裁判文书中援引作为裁判依据。”此举似乎又与在此之前的“禁令”相悖。

按惯例，未作禁止或限制，实际上就相当于默许。于是，沿袭多年来的习惯做法，地方法检两院在办理成千上万的诉讼案件的同时，习以为常地发布了数量不菲的规范性文件。

由于地方法检两院的规范性文件往往关系群众切身利益并对辖区的司法工作具有约束力,社会公众（特别是案件当事人及其诉讼参与人）自然非常关注。但对于这些规范性文件是否应当向人大常委会备案,是否应当像司法解释那样接受同级人大常委会的审查？则因为认识不尽一致而导致实践中的做法不一。

（四）地方人大对地方法检两院规范性文件进行备案审查尚无法可依。

客观地说，地方法检两院为指导审判、执行和检察工作而制定的规范性文件，确实发挥了并继续发挥着重要作用,事实上已成为地方审判、检察机关开展司法工作的重要依据。但必须承认，这毕竟是于法无据且未经权力机关备案审查的规范性文件，适用中侵犯公民合法权益的事件时有发生。

然而，在现行法律中，除了《监督法》明确规定全国人大常委会对最高两院的司法解释进行备案审查、《立法法》明确规定地方法检两院不能制发司法解释类的规范性文件之外,其他法律（如地方组织法）并没有规定县级以上地方人大及其常委会有撤销地方法院、检察院规范性文件的权力。因此，可以说目前关于地方人大对地方法检两院规范性文件进行备案审查尚无法可依。

如前所述，自党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，党中央对于构建和健全备案审查制度可谓三令五申，作出一系列重要决策，而且一次比一次严厉，明确要求“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”“禁止地方制发带有立法性质的文件”“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。

然而，由于立法上的先天不足――至今尚无国家层面的立法将地方法检两院规范性文件纳入备案审查的范围――于是，地方法检两院或单独或联合制定的属于具体运用法律的规范性文件仍如雨后春笋般涌现出来。

四、典型案例：对法检两院规范性文件备案审查刻不容缓

笔者从公开的报道中收集到有关地方法检两院近年来制定的司法规范性文件的实例，虽然为数不多，必然有所遗漏，但应当具有典型性和代表性，以此说明对这类规范性文件纳入备案审查的必要性和紧迫性：

实例一　法院书记员离任后能否从事律师职业（AAA高法院）

据中国民主法制出版社2020年出版的《规范性文件备案审查案例选编》一书介绍：

2019年8月，全国人大常委会法工委法规备案审查室收到公民对最高人民法院制定的《关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》（法释〔2011〕12号）中关于审判人员及法院其他工作人员离任后担任诉讼代理人或者辩护人的规定进行审查的建议。其主要理由是：离任后的法院审判人员和其他工作人员不属于法院直接管理对象，如果对此类人员作出执业限制，须有法律依据或者协议依据，最高人民法院无权规定。经审查认为：上述司法解释对不具有公务员身份的法院其他工作人员作出与法官等公务员相同的离任执业限制规定，扩大了法律规定的适用主体范围，“存在适当性问题”。为此，全国人大有关部门向最高法院提出书面审查研究意见。

2020年2月，最高法院复函表示，《规定》中的“在编工作人员”指没有法官身份但有公务员身份的工作人员，“书记员、执行员等不具有公务员身份的工作人员，不适用离任执业限制”。

显然，这个复函事实上承认了上述司法解释对法院“在编工作人员”不分是否具有“法官”或“公务员”身份，都一律适用“离任执业限制”的“一刀切”做法不当，明确表示将适时“修改完善”。

实例二　伤情鉴定工作程序的司法规范性文件（BB高院）

2018年，BB省人大常委会法工委根据公民提出的审查建议，对省法院、省检察院、省公安厅2014年出台的《关于进一步规范伤害案件伤情鉴定工作程序的通知》进行审查发现，该文件关于“办案单位可邀请司法机关的法医鉴定技术人员及相关医学专家共同对已经出具的鉴定意见及相关技术问题提出分析意见，分析意见可作为证据使用”以及“人民法院对涉及鉴定的重大疑难伤害案件，可以聘请有专门知识的人进行会检，会检意见可作为证据使用”的规定，与刑事诉讼法中有关证据类型的规定不一致。

省人大常委会法工委按照有关规定向制定机关发函，要求说明情况并提供制定依据。同时，组织召开座谈会，开展专题研究论证，广泛听取各方意见。随后，召开“两院一厅”及相关部门负责同志参加的审查意见通报会，督促制定机关研究整改。

2019年初，BB省“两院一厅”联合印发《关于办理伤害案件伤情鉴定有关问题的通知》，对相关规定进行了修订，同时废止了《关于进一步规范伤害案件伤情鉴定工作程序的通知》。

实例三　打假人知假买假索赔的规范性文件（CC高院）

2014年1月26日，最高法院发布了第23号指导性案例――孙XX诉南京DD超市有限公司江宁店买卖合同纠纷案――其裁判要点是：消费者购买到不符合食品安全标准的食品，要求销售者或者生产者依照食品安全法规定支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准赔偿的，不论其购买时是否明知食品不符合安全标准，人民法院都应予支持。

就在第23号指导性案例发布两年后，CC市高级人民法院发布了《关于审理消费者权益保护纠纷案件若干问题的解答》（2016年3月25日）。其中第二条在解答“明知商品或服务存在质量问题而仍然购买的人是否是消费者”的问题的答复是：明知商品或服务存在质量问题而仍然购买的人请求获得惩罚性赔偿的，因有违诚信原则，人民法院不予支持――明显与第23号指导性案例相悖。

据悉，CC高院在发布《解答》的通知中宣布，《解答》已经高级法院审判委员会审议通过，要求辖区内的法院“参照执行”。因此，这个《解答》无疑属于司法解释性质的规范性文件！但由于该《解答》不支持“职业打假人”的知假买假索赔的诉求，势必出现审理同类案件时法律适用上的冲突：对于发生在重庆辖区内的知假买假索赔案件，到底是应该“参照”最高法院的指导性案例判决支持知假买假索赔者的诉求呢？还是应该“参照”重庆高院的上述《解答》作出驳回知假买假索赔者的诉求？答案是不言而喻的。

五、对策思考：对法检两院规范性文件备案审查举措评述

　　对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权，是全国人大常委会履行宪法法律监督职责的一项重要工作。自中央提出构建备案审查制度的宏伟蓝图和国家最高立法机关将备案审查制度入宪入法后，多年来，法学界和司法界不少专家学者都在致力于这项具有划时代意义的全面推进法治建设的研究探索，问诊切脉，献计献策，涌现出不少颇有建树和价值的成果：

（一）修改立法：对法检两院规范性文件备案审查“全覆盖”

如上所述，对于将地方法检两院制定的司法规范性文件纳入备案审查的问题，早在2019年12月16日发布的《法规、司法解释备案审查工作办法》中就作了明确规定，但为什么直到2021年4月上旬全国人大常委会法工委组织的有关备案审查工作专题会议上还在要求“尽快纳入”？毫无疑问，原因非常简单，接受备案审查的能够（地方法检两院）之所以有恃无恐“拒不执行”？源于这只是一个全国人大常委会的工作部门（法工委）起草、经全国人大常委会“委员长会议通过”《工作办法》，其中并无类似“拒不执行”将承担“处……”法律责任的惩罚性条款――简而言之，这个“工作办法”缺乏“上位法”撑腰，显得力度不够。同时，《工作办法》中对地方法检两院司法规范性文件的审查建议的备案审查采取了“双轨制”的办法（既可以移送省级人大常委会，也可以移送最高人民法院、最高人民检察院），更使权力机关的“块块监督”显得底气不足，而不得不依赖于最高两院的“条条监督”。

因此，笔者主张，为了加大对法检两院司法规范性文件的监督力度、确保监督效果，必须考虑将备案审查制度上升到法律的层面，要让那些应当接受备案审查的机关明白：拒不接受备案审查的行为就是一种违法行为！如同司法实践中办了冤错案件一样，将要承担终身追究司法责任！是要作出代价的！具体的立法建议为：

1.将地方两院规范性文件纳入备案审查，在现行《监督法》第五章（规范性文件的备案审查）中增加三条：

第三十四条　地方各级人民法院、人民检察院作出的规范性文件，应当自公布之日起三十日内报同级代表大会常务委员会备案。

第三十五条　省级人民代表大会常务委员会认为地方同级或下级人民法院、人民检察院作出的规范性文件同法律规定相抵触的，同级人民法院、人民检察院之间认为对方作出的规范性文件同法律规定相抵触的，可以向同级人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。

前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为地方各级人民法院、人民检察院作出的规范性文件同法律规定相抵触的，可以向人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关专门委员会进行审查、提出意见。

第三十六条　地方各级人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为同级（或下级）人民法院或者人民检察院作出的规范性文件同法律规定相抵触，而同级（或下级）人民法院或者人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求人民法院或者人民检察院予以修改、废止的议案，或者提请由省级人民代表大会常务委员会审议。

2.将最高两院规范性文件同样纳入备案审查范围。

尽管《监督法》第三十一条规定了“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。”但由于此条仅仅规定的是最高两院作出的“司法解释”应当备案，而未对除“司法解释”之外的其他大量存在的“司法解释性质文件”是否纳入备案审查加以明确。

事实上，司法实践中，由于最高两院发布的严格意义上的“司法解释”从立项、调研、起草、审议直至审判委员会和检察委员会讨论决定，其制定流程和文本格式都相对复杂和严格，数量毕竟有限，而对于指导和规范地方法检两院审判、执行和检察业务工作的，更多的是“司法解释性质文件”（据悉绝大多数的此类文件分管领导即可签发而无须提交审委会或检委会讨论决定）。同时，鉴于近年来经过全国人大常委会及其专门委员会在履行监督职责中，已经发现并纠正了不少有问题乃至违反法律的“司法解释性质文件”，故完全有必要将最高两院作出的“司法解释性质文件”纳入备案审查范围，以实现由中央至地方的人大常委会对所有的“规范性文件”进行备案审查的“全覆盖”。

当然，至于如何启动这个程序，其具体方式究竟是通过修改《监督法》时一并解决，还是通过全国人大常委会另行作出对“备案审查”的立法解释，笔者尚未考虑成熟，有待进一步探索研究。

（二）信息平台：借鉴地方政府规章备案审查的成功经验

2018年,全国人大常委会法工委备案审查信息平台建设现场推进会在广州市召开－－这是人大备案审查系统首次全国性的会议。全国人大常委会高度重视备案审查信息平台建设,从2016年7月起，两年间多次发函推进平台建设工作,部署提出加快建立全国统一的备案审查信息化平台,要求各地区结合自身实际,按照标准、网络、内容、数据“四统一”的规定,抓紧建立健全省级备案审查信息平台。

据报道，全国人大备案审查信息平台自2016年底开通运行后，对1949年以来现行有效的行政法规、司法解释和1979年授予地方立法权以来现行有效的地方性法规已经按照统一的格式标准全部上传至备案审查信息平台。2017年1月1日以后新制定的地方性法规已经逐件开展电子报送备案，今后新制定的行政法规、司法解释也将逐件开展电子报送备案。截至2017年12月上旬，全国人大常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件4778件，其中行政法规60件，省级地方性法规2543件，设区的市地方性法规1647件，自治条例15件，单行条例248件，经济特区法规137件，司法解释128件。

笔者认为，由于法检两院与地方政府都是由人大产生并向人大负责和报告工作的一府两院，其制定和发布、实施的规范性文件方面理应无一例外地接受人大的监督。目前的信息平台尽管其主要任务之一是推动地方政府规章报备工作，但这种为地方政府制定的各类规章而搭建的备案审查信息平台的成功举措，对于需要纳入备案审查的法检两院规范性文件同样适用，即完全可以在人大常委会的统领下，将地方法检两院规范性文件如同地方政府的规章一样全面纳入备案审查范围，从中筛选出应当属于接受人大监督的规范性文件，从而有重点地审查其合法性乃至合宪性的重要渠道。

（三）现场交办：整合法律监督、人大监督与社会监督合力

2020年年初，全国人大社会建设委员会召开会议，向民政部、住建部、人社部等十部门当面交办了十三届全国人大常委会第十五次会议出席人员对社会救助工作的意见建议。据悉，这些意见建议源于在2019年12月召开的十三届全国人大常委会第十五次会议上，国务院作了《关于加强社会保障体系建设助力打好精准脱贫攻坚战推进社会救助工作情况的报告》后，全国人大常委会分组会议对报告进行审议的结果。

此前，全国人大社会建设委员会根据监督法的要求，也对报告进行了审议。两次会议共60人次发言，对国务院的报告提出意见，并就加强社会救助工作提出建议。会后，全国人大社会建设委员会进行了梳理，归纳整理出“问题清单”，现场交办各职能部门，责成研究处理，并要求在6个月内向全国人大常委会提出落实情况报告。

此后，全国人大社会建设委员会还将跟踪监督，确保整改落实成效。参加会议的各单位出席人员表示，这次会议提供的“问题清单”，具体明确，针对性强，他们将对照“问题清单”，认真研究落实，并就存在的问题提出详细的整改方案，按规定时间向全国人大常委会提出整改报告。

据介绍，按以往的做法是，在全国人大常委会听取执法检查报告和“一府一委两院”专项报告后，全国人大有关专门委员会和常委会办事机构一般是采取“书面交办”的方式，把出席会议人员的发言直接交有关单位研究。这不仅会在文件流转上耗费更长时间，而且各单位需要自行梳理与本单位相关的意见，自行把握需要整改的问题，导致整改的方向不够明确，从而影响整改效果。此次全国人大社会建设委员会直接梳理出40项“问题清单”，让常委会组成人员的意见一目了然，增强了整改的针对性。

笔者认为，人大常委会在对由其产生并接受监督的一府一委两院工作进行审议过程中，根据委员们审议中归纳出的问题清单，由过去书面交办的传统做法改为公开当面交办的做法，不失为一种创新之举。这种成功的经验，在有关权力机关对地方法检两院的规范性文件进行备案审查的工作中是完全可以借鉴的。

（四）开门纳谏：畅通公民对司法规范性文件审查建议渠道

据悉，自十二届全国人大以来,全国人大常委会办公厅、法工委接收了公民、组织提出的各类审查建议数以万计！这些审查建议,不少是在自身权益受到侵害且穷尽各种救济途径后提出的。建议审查的对象（规范性文件）的层级有高有低,内容涵盖面广,不少涉及到反映法规、司法解释中存在的违法问题。因此，对提出审查建议的公民、组织进行反馈,是备案审查工作的一项重要环节。

在2014年之前,全国人大常委会法工委就进行了建立反馈工作机制的探索,由法规备案审查室对审查建议人进行反馈,取得了较好效果。2014年全国人大常委会工作要点中提出,健全备案审查制度,研究建立备案审查工作中的沟通、反馈机制。最终,在对多年来的工作进行梳理和总结之后,制定了《全国人大常委会法制工作委员会对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》,从而实现反馈工作常态化、制度化。

该《工作办法》规定,对公民、组织针对法规、司法解释提出的审查建议,要视情况作出相应的反馈:一是经研究认为建议审查的法规、司法解释不存在与法律抵触问题的,在研究结束后进行反馈,对有关情况予以说明。二是经研究认为建议审查的法规、司法解释存在与法律抵触问题的,在依照备案审查工作程序对相关问题处理后进行反馈,告知处理结果。三是对不属于全国人大常委会审查范围的规范性文件提出的审查建议,转送有权审查的机关研究处理的,在转送后告知建议人转送情况;不予转送的,可以告知建议人径向有权审查的机关提出。

毫无疑问，开门纳谏，畅通民意渠道，是全面落实备案审查制度的成功经验。也完全可以在直接沿用到对地方法检两院规范性文件的备案审查工作中。

作者：

罗书平：国家法官学院教授、中国民主法制出版社第八编辑部主任  

凌波：广东广和（成都）律师事务所主任、成都市律师协会成华分会会长