四川法制网
法治文化研究会
近年来，洗浴、按摩等休闲服务场所行业发展迅猛，数量不断增多、形式不断翻新，而此类场所内涉黄活动也呈日趋增长之势，成为社会各界关注的治安热点问题之一。2021年，东坡区公安分局破获按摩洗浴等休闲服务场所涉黄刑事案件2起，较2020年上升100%；移送起诉3人，较2020年上升200%；查处涉黄行政案件15起，行政处罚36人。如何有效加强监管，从源头上遏制休闲服务场所涉黄违法犯罪活动，成为当前一项重要的社会管理创新课题。笔者以东坡区为例，结合本单位打击查处休闲服务场所涉黄违法犯罪活动工作实际，就进一步加强此类场所行业管控作粗浅探索。
一、休闲服务场所及其管理的现状和问题
（一）行业形势日趋复杂。一是场所不断增加。行政审批制度改革后，东坡区休闲服务场所数量急剧增多、种类层出不穷。据统计，全区现有休闲服务场所1296家（不含美容美发），其中按摩891家、足浴291家、洗浴114家，是行政审批制度改革前的5倍多。二是经营项目增加。行业服务范围方式发生较大改变，如洗浴场所较之原来的浴室，其场所规模、功能定位、服务方式几乎完全不同，桑拿、足浴等行政审批制度改革前未出现的场所也已形成规模，且SPA会所、养生会所、肾经保养等一些新型场所不断涌现，其经营项目也从单一专营向多元综合发展，集餐饮、桑拿、足浴、娱乐、健身于一体的大型娱乐休闲服务场所比比皆是。三是涉嫌违法犯罪。一些经营者为追求利益最大化，其服务范围方式在合法经营外衣的掩盖下逐渐偏离正轨，频频涉足涉黄违法犯罪领域，特别是一些新型场所的涉黄违法犯罪活动更具有隐蔽性。如此前我局在东坡区苏源路“馨园休闲足浴按摩”、吴巷子路“益康理疗浴足店”等休闲服务场所查处多起涉黄违法行为，均是表面登记为保健按摩场所，实则进行涉黄违法犯罪活动。
（二）经营情况难以掌控。一是主管部门缺乏有效管理手段。一些投资人为了掩人耳目，刻意规避身份，而市场监管部门等主管部门在职权范围内，缺乏有效的人员身份信息核查比对手段，较难掌握投资人具体情况信息。二是内部管理结构复杂。此类场所大多由多人拼股经营，股权结构难以摸清，加之本地从业人员流动频繁无序，在对其管理上缺乏强制登记手段，难以动态精准掌握。三是违法行为隐蔽性大。此类场所内多数设有对讲、监控、隐藏式警报系统及“暗门”等设施，给执法人员现场调查取证带来较大困难。同时，涉黄违法犯罪活动地点存在不确定性，有的在场所内，有的转移至宾馆、出租房等其他地点，涉黄违法犯罪隐蔽性大。
（三）执法工作被动尴尬。一是人民群众急难愁盼。由于信息传播媒体日益发达，社会各界对社会治安问题更为敏感，人民群众对公安机关打击涉黄违法犯罪、净化治安乱象期望值更高，一些违法犯罪行为经炒作迅速升温为社会热点问题，给公安机关执法办案带来较大压力。二是底数难以精准掌握。由于此类行业场所准入门槛低、经营成本小，加之开业闭店迅速、场所业主变更频繁，一些业主为逃避打击未如实登记，使其底数很难及时掌握。三是管理打击权责分离。按照部门职责分工，按摩、洗浴等休闲服务场所主要由市场监管部门管理，实际工作中，公安机关存在对这部分行业场所“管理无权”，但对发生的违法犯罪“打击有责”的尴尬局面，给日常监管、查处打击等工作带来被动。
二、问题存在的原因探析
（一）法规尚未健全。一是限制性措施欠缺。行政审批改革后，取消了公安机关的前置许可，休闲服务场所的管理主体主要为市场监管部门（个别涉及到文化、卫生等部门），开设此类场所只需向市场监管部门申领营业执照，而市场监管部门对其申领营业执照的限制较为宽泛；场所营业后其硬件设置、营业时间没有限制，对场所内留宿现象也无法及时采取有效措施制止，致使违法犯罪活动有机可乘，并留下诸多安全隐患。二是公安介入滞后被动。由于休闲服务场所不属于《娱乐场所管理条例》的管理范畴，公安机关难以运用有效管理手段对其加强事前管理，更多是在违法犯罪行为发生后才能采取措施。在对违法犯罪行为的认定上相关法律条文不一致，如对“卖淫嫖娼”行为的认定，因刑法意义上的“卖淫”范畴小于行政法，导致公安机关较难深入追究涉黄场所业主的刑事责任，一定程度上导致打击力度较为被动。三是职能衔接存在盲区。公安机关对发生违法犯罪活动的休闲服务场所无权处罚，市场监管部门也由于难以界定其违法行为属“企业行为”还是“个人行为”，难以吊销违法场所营业执照。同时，对有违法行为的个体工商户处以吊销营业执照的行为无法律上的依据，而当前我区休闲服务场所中90%以上属个体经营，涉黄违法活动也主要集中在这部分场所。
（二）管理存在漏洞。由于管理权限问题，相关管理部门在认识上、管理职能手段上存在差异，并缺乏管理沟通平台，难以形成对休闲服务场所的管理合力。一是管理责权单一。市场监管部门只对申请单位登记核发营业执照，确定其经营范围，缺乏对开办场所申请人的审核比对及实际投资人、股东进行审核确认的有效手段。二是职业管理缺位。由于对部分从业人员职业尚无规范性认可，且国家明确规定不得随意增设岗位认定和技能标准，人社部门也无法对这部分人员开展相应的职业资格认定、职业技能培训，使其从事职业缺乏约束而具有随意性，存在“挂羊头卖狗肉”的现象。三是行业自治弱化。虽然近年来为加强对这部分行业的管理，我区也成立了相关行业协会，但尚缺乏威信，不能充分发挥行业标准制定者、行业规范推行者、行业发展引导者、行业监管辅助者的作用，行业自律功能弱化。
（三）利益驱动明显。一是行业“内卷”压力大。介于此类行业“投资小、收益快、回报高”的特点，近年来，休闲服务场所过快增长，行业内部竞争不断加剧，而政府对其中违法违规经营行为缺少有力有效的管控举措。在此背景下，业主触碰法律、道德底线，从事各类违法经营活动以攫取经济利益。二是从业人员基数大。大多数从业人员是受老乡唆使或其他人哄骗的无固定工作人员，为追逐利益大量涌入休闲服务行业，为其源源不断提供“新鲜血液”。三是消费群体长期存在。部分消费者存在认识上偏差，追求低俗享乐，加之部分场所藏污纳垢方式的日趋隐蔽，导致涉黄交易形成了一定规模的买方市场。
三、破解休闲服务场所涉黄问题的工作建议
（一）转变工作思路，强化前端管控。由于对此类场所不便采取其他娱乐场所行业类似手段管理，如场所行业信息采集、硬件设施强制整改等，公安机关要灵活施策，借鉴出租房屋和旅馆业管理的方法，充分发挥基层基础情报信息触角广泛的优势，依托基础工作动态化管理体系和“大情报”平台，努力拓宽管理途径，掌握工作主动权。一是查人。通过日常走访、基础管理、阵地控制、信访件查办、舆情关注等手段，结合“六进六边”“百万警进千万家”等活动，采取公秘结合、内外结合、正面了解与侧面掌握结合，多渠道获取线索、排查底数，掌握基本情况，同时，结合当前疫情防控工作对消费者采取选择性实名登记，纳入虚拟旅馆管控。二是查物。通过消防、治安安全防范检查，从全面了解场所行业内部结构、硬件设施等基本情况中掌握其平面结构。对设有暗门暗道、反锁、警报装置等阻碍、逃避、应对执法部门检查、打击的“反侦察”设施的场所，要进行平面结构登记，并以存在消防、治安隐患为由提出整改意见。三是查外围。落实分层管理措施，对不放心场所列入“黑名单”，对涉黄问题突出部位和场所区域，开展逐项建档，加强临检和周边巡查，挤压其违法犯罪活动空间；对可能存在拉客招嫖的复杂区域，严格登记私房出租户信息和暂住人口信息，做到人数清、底数明。
（二）重拳打击整治，提高违法成本。一是打击要深，治乱见底。要根据不同场所地理位置、经营组织体系等涉黄违法犯罪活动的特点和打击难点，对问题场所开展全面侦查研判、专案经营，进一步掌握违法犯罪证据材料和重要情报，制定详尽的侦察、抓捕、审讯等分步骤行动方案，进而采取多警种、各单位配合和交叉用警、异地用警等方式，在避免“打草惊蛇”的前提下固定主要证据，并循线扩果取得最大成效。二是声势要大，查处要狠。在全面深入挖掘违法犯罪事实的基础上，加大对组织者的处罚力度，该走刑的走刑，该采取强制措施的采取强制措施，力争打击一个、震慑一片。对问题场所适时组织开展集中清查、突击临检等执法活动，对于长期从事此类边缘行业的，通过始终保持严打高压态势逼其停业、转业。三是宣传要广，自觉抵制。在进行日常打击处理的同时，充分发挥新媒体和自媒体优势，强化涉黄整治全域宣传，及时曝光亮丑，切实提高场所业主及其从业人员合法经营意识及公民守法意识，提高抵制涉黄违法犯罪的自觉性。此外，注重落实群众举报奖励机制，增强群众对举报涉黄违法犯罪活动、配合公安机关开展打击整治工作的积极性。
（三）健全“三项机制”，汇聚监管合力。一是联动协作机制。加强相关管理部门之间的协作配合、信息共享，充分发挥各自职能作用，发现问题联动整治，确保管理落到实处，起到实效。相关行业协会研究制定娱乐休闲服务场所从业人员实名制登记规定，将所有类型的场所和相关从业人员全数纳入实名制管控。二是情报共享机制。建立部门间情报信息平台和情报信息联系协作机制，将各自履行职能过程中掌握的相关信息及时推送至公安机关，由公安机关将有关经营者、从业者的身份信息、前科情况通报相关职能部门，做到底数清、动向明。三是综合治理机制。要完善党委政府牵头下的社会综合治理工作机制，加强精神文明建设，引导群众积极开展健康文体生活，加强法律、卫生、文化等方面的宣传，提高人民群众思想道德素质。
（四）依托政策支撑，填补法律空白。休闲服务场所管理工作有法可依，遏制无节制发展、畸形发展是当前一项迫切需要解决的问题。相关政府职能部门要加快制定系统的地方性法规，包括此类行业准入条件，经营、从业人员的资格，明确硬件设施设置标准，违法经营处理条款及罚则等，实现职能部门对休闲服务类场所管理有法可依，做到“打击非法、保护合法”，促进此类场所行业健康发展，使休闲服务场所真正起到丰富人民群众精神生活、为人民群众提供健康安全休闲服务的目的。此外，还要加强市政统筹规划，控制此类行业发展规模，确保其规范有序发展。
川公网安备 51010402001487号
