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关于《反恐法》“未按规定执行住宿实名制”的法律适用研究

来源:四川省绵阳市公安局 作者:谢平 发布时间:2024-06-18 11:38:06

【内容提要】法律的生命在于实施。《反恐法》“未按规定执行住宿实名制”与《治安管理处罚法》“不按规定登记住宿旅客信息”存在如何适用、如何衔接的诸多问题。由于《反恐法》对该行为实施“双罚制”和“重处罚”,在具体执法中一般不会去适用《反恐法》,导致该条成为“法律白条”。“两法”所规定违法行为是否重合,未按规定执行住宿实名制是否需要把“责令整改”作为适用反恐法进行处罚的前置,“不按规定登记住宿旅客信息”适用是否需要满足涉及具体的恐怖活动、极端主义活动或者嫌疑人员,一系列问题让基层民警对法律适用问题困惑。根据新法优于旧法、“重罚”优于“轻罚”等原则和当前反恐斗争需要,应当做好相关法律衔接,正确适用法《反恐法》。

【关键词】反恐法  住宿实名制  查验 法律适用  

一、问题提出

【案例一①】安徽省张三到四川省绵阳市办事需要在该市涪城区旅馆住宿,怕麻烦就到一家小旅店直接住宿,未办理住宿登记手续。辖区派出所在治安检查中,发现张三住宿未登记,另外查明该旅馆因未按照实名登记已经被公安机关治安处罚。

【争议】该案在办理过程中,对法律适用产生较大争议:

观点一:按照《旅馆业治安管理办法》第六条、第十六条规定,对旅馆工作人员“酌情给予警告或者处以二百元以下罚款”。

观点二:按照《旅馆业治安管理办法》第六条、第十七条规定和《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十六条第一款规定对旅馆业的工作人员“处二百元以上五百元以下罚款”。

观点三:按照《四川省流动人口信息登记办法》第第十五条对张三“由公安机关责令改正;拒不改正的,由公安机关处200元罚款”;按照《四川省流动人口信息登记办法》第十六条对单位“由公安机关责令改正;拒不改正的,由公安机关处1000元罚款”。

观点四:按照《四川省旅馆业治安管理办法》第二十八条第一款第(一)项对经营单位“处1000元以上5000元以下罚款,对负直接责任的主管人员和其他直接责任人员处200元以上500元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿,直至吊销《特种行业许可证》”。

观点五:按照《反恐法》第八十六条第二款“由主管部门处十万元以上五十万元以下罚款,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款”。

【案例二②】海南省高级人民法院(2019)琼行申57号文昌市公安局与某龙楼商务酒店、文昌市人民政府行政处罚再审审查与审判监督行政裁定书:2017年10月1日,文昌市公安局在对辖区内的宾旅馆落实旅客住宿实名登记和信息报送制度进行检查时,发现酒店存在对住宿的旅客登记时不按规定登记姓名、身份证件种类,出现住客漏登记和数据漏传现象,文昌市公安局当日对酒店作出文公(龙)决字[2017]14号《当场处罚决定书》(以下简称14号处罚决定),决定当场处罚200元,并在当日向其下发文公(楼)责通字[2017]14号《责令整改通知书》,要求酒店对不按照规定实名登记和漏登记住宿客人身份信息的行为进行改正,如实登记住宿旅客信息并及时上传住宿旅客信息,同时要求酒店在2017年10月3日前整改完毕将结果函告龙楼派出所。同月15日,文昌市公安局对酒店进行例行检查,发现酒店于2017年10月14日在社会治安信息收集网系统上登记8403房及8410房的登记人分别为林叶及傅厚孟,但当天实际入住人员分别为云天伟、薛秋艳及薛向荣。经文昌市公安局龙楼派出所执法民警向酒店前台服务员梁显、酒店经营者黄振兴、实际入住人员云伟、薛艳、薛荣及薛师、黄存、傅阳、林叶、傅孟等人询问调查得知,傅孟及林叶分别在2017年10月14日19时许及20时许在办理开房登记时,前台服务员梁显只是询问是不是一个人住,未询问林叶及傅孟所开房间是否本人入住以及是否多人入住,在登记身份时也未对林叶、傅厚孟的证件及本人进行查验比对。上述调查情况足以认定纳川酒店并未按照《责令整改通知书》的要求如实登记住宿旅客信息,文昌市公安局根据查明的事实作出1530号处罚决定决定对酒店罚款十万元。文昌市政府于2018年1月10日作出文府复决字[2017]31号《行政复议决定书》,维持文昌市公安局作出的1530号处罚决定。

该案被处罚人对公安机关行政处罚不符向人民法院提起行政诉讼,经过人民法院一审、二审,撤销行政处罚决定。公安机关不服向人民法院判决提出再审,再审人民法院维持原判决驳回文昌市公安局的再审申请。该案件再审裁判观点主要集中为:文昌市公安局在适用《治安管理处罚法》对酒店作出行政处罚后,再次发现酒店存在不按规定对旅客登记姓名时,准备适用《反恐法》对纳川酒店进行行政处罚之前,应当履行《反恐法》第八十六条规定的程序要求,责令酒店进行整改,且应当明确告知如再次违反规定的法律后果,在其明知却拒不改正的情况下,才能依法对其处以十万元以上五十万元以下的罚款。

通过上述案例,可以看出目前公安机关基层民警在办理““未按规定执行住宿实名制”案件时确实存在法律适用问题的差异。人民法院在审判该类案件时对应当适用《反恐法》“未按规定执行住宿实名制”同样存在不同意见。在执法过程中,同样对于酒店未按照规定实名登记的情形,按照“反恐罚单”需要罚款10万元,而按照“治安罚单”只需要罚款500元,相差200倍之多。2016年1月1日《反恐法》(以下简称《反恐法》)施行以来,公安机关对旅馆业未按规定实名登记行为依据《反恐法》第八十六条第二款进行“双罚制”,对酒店处以10万元罚款,对相关负责人处以500元至1万元不等的罚款。由于《反恐法》对该行为实施“双罚制”和“重处罚”,在具体执法中一般不会去适用《反恐法》,导致该条成为“法律白条”。据笔者随机抽样M市一个区公安分局,《反恐法》实施以来共处理旅馆业未按规定实名登记行为案件89件,其中多次违反的30多件,而适用《反恐法》的案件为“0”。

《反恐法》《治安管理处罚法》及行政法规、地方规章对同一个问题都有规定,如何适用,《反恐法》与《治安管理处罚法》以及行政法规、地方法规、规章如何衔接,如何正确适用《反恐法》,执法民警感到困惑需要深入研究。

二、《反恐法》“未按规定执行住宿实名制”适用需要讨论的问题

(一)“两法”所规定违法行为是否重合

关于旅馆业住宿实名登记的规定,在《治安管理处罚法》《反恐法》都有规定,给执法人员的第一个需要明确的就是这两部法律对这个违法行为的规定是否完全重合的问题。

《治安管理处罚法》第五十六条第一款:旅馆业的工作人员对住宿的旅客不按规定登记姓名、身份证件种类和号码的,或者明知住宿的旅客将危险物质带入旅馆,不予制止的,处二百元以上五百元以下罚款;第二款:旅馆业的工作人员明知住宿的旅客是犯罪嫌疑人员或者被公安机关通缉的人员,不向公安机关报告的,处二百元以上五百元以下罚款;情节严重的,处五日以下拘留,可以并处五百元以下罚款。与本课题研究有关的主要是对第一款的理解问题。一是本行为侵犯的客体是社会管理秩序和公安机关对旅馆业的特殊治安管理制度。旅馆业,是指为过往旅客提供住宿条件以及其他生活服务的行业。根据2022年3月29日《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》第三次修订)《旅馆业治安管理办法》第二条的规定,凡经营接待旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所、客货栈、车马店、浴池等(以下统称旅馆),不论是国营、集体经营,还是合伙经营、个体经营、外商投资经营,不论是专营还是兼营,不论是常年经营,还是季节性经营,都必须遵守《旅馆业治安管理办法》。申请开办旅馆,应取得市场监管部门核发的营业执照,向当地公安机关申领特种行业许可证后,方准开业。经批准开业的旅馆,如有歇业、转业、合并、迁移、改变名称等情况,应当在市场监管部门办理变更登记后3日内,向当地的县、市公安局、公安分局备案。二是行为在客观方面表现为旅馆业工作人员违反规定,对住宿的旅馆不按规定登记姓名、身份证证件种类和号码的行为。这里的“规定”主要是指《旅馆业治安管理办法》和地方法规、规章及相关法律规定。实践中,该违法行为主要有以下表现形式:一是旅馆业工作人员在办理旅客住宿时,不登记旅客姓名、身份证件种类及号码;二是旅馆工作人员在办理旅客住宿时,虽然进行了登记,但未案要求登记,必填项存在漏填情况;三是旅馆工作人员在办理旅客住宿时对相关信息进行了登记,但在填写相关信息时,未查验旅客所持的身份证件;四是多人住宿时,只登记一人信息,未按照要求填写每个旅客的相关信息;五是旅馆工作人员在办理旅客住宿时虽对旅客信息进行了登记,但未按要求录入电脑,或未按规定传输给公安机关。

《反恐法》第八十六条第一款:电信、互联网、金融业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行查验,或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的,主管部门应当责令改正;拒不改正的,处二十万元以上五十万元以下罚款,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款;情节严重的,处五十万元以上罚款,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处十万元以上五十万元以下罚款。第二款:住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者有前款规定情形的,由主管部门处十万元以上五十万元以下罚款,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款。与本课题研究有关的主要是对第二款的理解问题。未按规定执行住宿实名制,是指住宿业务经营者、服务提供者未按规定对客服身份进行查验,或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的行为。主要特征:一是本行为侵犯的客体是国家的反恐怖主义管理制度。二是本行为在客观方面表现为未按照规定对客户身份进行查验,或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的行为。三是本行为的主体是特殊主体,即住宿业务经营者、服务提供者。四是本行为在主观方面表现为故意。

2020年8月6日公安部印发的《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》的通知(公通字〔2020〕8号),该通知统一规范违反公安行政管理行为的名称及其法律依据的适用。对于违反《治安管理处罚法》第五十六条之规定的行为名称规定为“不按规定登记住宿旅客信息”;而对于违反《反恐法》第八十六条第二款之规定的行业名称规定为:“未按规定执行住宿实名制”。

根据上述相关规定,可以看出违反《治安管理处罚法》第五十六条的行为与违反《反恐法》第八十六条第二款的行为并不是完全重合,两者存在细微的差别。笔者认为:“不按规定登记住宿旅客信息”的违法行为侧重点于“登记”;而“未按规定执行住宿实名制”的违法行为更侧重于“查验”。“登记”的前提是“查验”,在实践中可能存在有“查验”而未“登记”的情形。同时,《反恐法》第八十六条第二款与《治安管理处罚法》第五十六条的行为还存在“前款规定情形”:对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务。

(二)如何看待不按规定登记住宿旅客信息与相关法律、地方法规、规章的关系

1、案例一中争议涉及到法律规范。其中,法律两部《反恐法》《治安管理处罚法》,国务院行政法规一部《旅馆业治安管理办法》,省级地方规章两部《四川省流动人口信息登记办法》、《四川省旅馆业治安管理办法》。从法律位阶看,涉及到法律、行政法规、地方法规、地方规章。

2、案例一中争议涉及到法律规范效力分析。《治安管理处罚法》自2006年3月1日起施行,根据2012年10月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改<中华人民共和国治安管理处罚法>的决定》修正;《反恐法》自2016年1月1日起施行,根据2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改

3、对案例一观点讨论分析。(1)不能适用《四川省流动人口信息登记办法》。虽然该办法第十五条、第十六条分别规定了“流动人口违反本办法规定,不提供或不如实提供个人信息的,由公安机关责令改正;拒不改正的,由公安机关处200元罚款”、“单位、场所违反本办法规定,不登记申报或不如实登记申报留宿、聘用流动人口信息的,由公安机关责令改正;拒不改正的,由公安机关处1000元罚款”等处罚内容,但是该办法立法主要意图在于规范旅馆业以外的登记。如果是将《四川省旅馆业治安管理办法》《四川省流动人口信息登记办法》进行对比分析的话,《四川省旅馆业治安管理办法》属于专门规定,应当优先适用。该办法在第16条第二款明确规定:“旅馆等住宿服务经营场所不按规定登记录入流动人口信息的,按《四川省旅馆业治安管理办法》处罚”直接将旅馆业排除在该办法之外。(2)不能适用《四川省旅馆业治安管理办法》。虽然该办法与《治安管理处罚法》相比属于新的规定,笔者认为不能适用。主要理由如下:首先,地方规章必须不得与法律、行政法规冲突的前提下才能优先适用,如果与法律、行政法规规定不一致时,应当首先适用法律、行政法规。其次,该办法在第27条明确规定:“违反本办法规定的其他行为,由公安机关按照《治安管理处罚法》等法律法规处罚”,而该类违法行为《治安管理处罚法》确实有明确的处罚规定,直接排除《四川省旅馆业治安管理办法》的适用问题。(3)前期已经处罚,不宜适用《旅馆业治安管理办法》《治安管理处罚法》。《立法法》第八十三条的规定,同一立法机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章才能适用一般法服从特别法的原则。而对于不同机关制定的法律规范,应按法律效力等级的要求,即“上位法优于下位法”的原则适用法律。在行政法规与法律发生冲突或具体适用法律时,当然应当优先适用法律。同时,《旅馆业治安管理办法》、《治安管理处罚法》本身不存在冲突,因为前者已经明确该行为适用后者。我们详细分析《治安管理处罚法》相关法条内容,如第十八条规定“单位违反治安管理的,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚。其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的,依照其规定处罚”。而该法第五十六条“旅馆业的工作人员对住宿的旅客不按规定登记姓名、身份证件种类和号码的,或者明知住宿的旅客将危险物质带入旅馆,不予制止的,处二百元以上五百元以下罚款”。很难看出对单位进行处罚的法律依据,为了招揽生意而一般旅馆业中工作人员又是旅店老板授意不查验、不登记。从公安机关关于对部分省(区、市)旅馆实名登记暗访情况的通报看,旅馆业不如实登记现象较为普遍。如果适用《治安管理处罚法》明显对单位没有处罚,对直接责任人处罚偏轻。

(4)适用《反恐法》更为适宜。通过上述讨论,主要解决是《反恐法》还是《治安管理处罚法》的问题。笔者认为,应当适用前者,主要理由如下:一是二者都是位阶相同的法律,前者是新法,应当适用前者。二是前者与后者相比较,《反恐法》属于特别法,应当适用。三是《反恐法》明确规定了对“单位”、“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”并处,与治安管理处罚法中单位违法规定保持一致(其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的,依照其规定处罚)。四是《反恐法》比《治安管理处罚法》处罚较重,前者“由主管部门处十万元以上五十万元以下罚款,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款”,后者“处二百元以上五百元以下罚款”,从竞合理论看应当适用前者。这个观点,在修改后的《行政处罚法》得到体现。五是《反恐法》规定“住宿”查验更加科学,符合当前旅馆业宽泛的定义。六是当前反恐形势需要适用《反恐法》,充分体现该法的立法目的,有效从源头预防恐怖事件的发生。值得一提的是《四川省〈中华人民共和国反恐怖主义法〉实施办法》在立法时对有关问题第二十一条进行了较为详尽的规定:第一款住宿经营者、服务提供者应当落实客户身份查验、信息登记等义务,对客户身份不明或者拒绝查验的,不得提供服务;第二款旅馆业经营者、服务提供者应当通过主管部门信息管理系统如实登记旅客姓名、证件类别和号码、开房退房时间等信息;第三款互联网住宿经营者、服务提供者应当对住宿房屋基本情况、房屋所有权人身份信息和通信方式等信息进行登记,并如实登记住宿人姓名、证件类别和号码、开房退房时间等信息。第四款房屋出租人应当按照国家和本省相关规定,如实登记承租人身份信息和通信方式。同时,《四川省〈中华人民共和国反恐怖主义法〉实施办法》在第三十七条规定“违反本实施办法规定的行为,法律、行政法规已有法律责任规定的,从其规定”。也就是说,关于对“不按规定登记”这一违法行为不存在法律和地方法规冲突和选择适用的问题。

通过上述分析,不难看出相关行为同时违反《反恐法》和其他法律规定的,可以适用《反恐法》予以处罚,公安机关应当根据具体案情判断相关行为是否危害反恐怖主义管理秩序,从而决定法律适用。

(三)未按规定执行住宿实名制是否需要把“责令整改”作为适用反恐法进行处罚的前置

对于责令改正的性质,理论界存在“行政处罚说”“行政强制措施说”“行政命令说”“行政处理说”“行政指导说”等不同观点。最高人民法院于2020年12月颁布的《关于行政案件案由的暂行规定》将“责令改正”归入“行政处理”的范畴。从行政处罚法的相关规定看,责令改正在性质上并不属于行政处罚。惩戒性是行政处罚的本质属性。而责令改正的目的和效果在于促使违法行为人停止违法行为、消除危害后果、修复违法状态,并不具有明显的惩戒性,而更多体现为教育性。同时,《行政处罚法》列举了行政处罚的种类,责令改正不在其中。此外,《行政处罚法》第三十三条规定,违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,不予行政处罚;初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚。依据上述规定,责令改正显然并不属于行政处罚。

【案例三③】2017年,旅馆业经营者唐某因不服南宁市公安局对其因未按规定实名登记而依据《反恐法》第八十六条第二款对其作出的2000元的罚款决定,向南宁市中级人民法院提起诉讼,南宁市中级人民法院维持了南宁市公安局的行政处罚决定。唐某不服向广西壮族自治区高级人民法院上诉,广西高院认为“南宁市公安局的该处罚决定认定事实不清,适用法律错误,依法应予撤销。【(2017)桂行终609号行政判决书】”广西高院撤销南宁市公安局该行政处罚决定的主要理由就是南宁市公安局没有经过“责令改正”这一法定前置程序,直接以唐某未按规定实名登记即适用《反恐法》第86条第二款对唐某处以罚款。

在行政执法中,责令改正比较复杂,一般包括行政处罚前实施的责令、处罚前置和处罚中同时实施和不予处罚的责令等六种情形,责令改正在行政执法中已经被普遍的适用,但责令改正究竟属于什么?根据《行政处罚法》第二十八条等法律的规定,结合行政执法实践,我们可以作如下理解:

1、行政处罚前实施的责令。在我国的行政法中,因违法行为可能带来更为严重的社会危害后果,因此在实施行政处罚前就必须停止违法行为,减少社会危害。如《治安管理处罚法》第三十八条:举办文化、体育等大型群众性活动,违反有关规定,有发生安全事故危险的,责令停止活动,立即疏散。对组织者处五日以上十日以下拘留,并处二百元以上五百元以下罚款;情节较轻的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款。

2、处罚时实施的责令。《行政处罚法》第二十八条第一款规定:“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。例如,《建筑法》第七十三条规定:“建筑设计单位不按照建筑工程质量、安全标准进行设计的,责令改正,处以罚款;造成工程质量事故的,责令停业整顿,降低资质等级或者吊销资质证书,没收违法所得,并处罚款;造成损失的,承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。这说明,当事人实施了违法行为,行政执法机关不仅应当依法对当事人进行处罚,同时还必须责令当事人纠正违法。《行政处罚法》充分体现了“处罚和纠正违法相结合”的精神。

(1)责令改正和限期改正属于行政命令。责令改正或者限期改正违法行为,其本身并不是制裁,只是要求违法行为人履行法定义务,停止违法行为,消除不良后果,恢复原状,不是对行政相对人新的不利处分,不具备惩戒性。因此,责令改正或限期改正不是行政处罚,而是行政命令。最高人民法院在(2018)最高法行申4718号行政裁定书中就认为,“责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。”同时一些法律把责令改正与行政处罚同时实施。如《环境行政处罚办法》第十一条规定,环境保护主管部门实施行政处罚时,应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。

(2)责令改正或限期改正是行政义务。于行政机关而言,责令改正或限期改正是实施行政处罚时的必须实施的行政行为,既是授权,也是义务,不得以罚代管、只处罚不纠正。

(3)责令改正或限期改正是普遍授权。责令改正或限期改正作为有限度的普遍授权条款,性质为“漏洞补充”。实践中,有些实体法没有规定“责令改正”或限期改正,形成了制度漏洞。因此,行政处罚法统一设定了责令改正,目的就是补充立法漏洞。实体法规定责令改正或限期改正的,应当适用实体法,实体法没规定的直接引行政处罚法第二十八条责令当事人改正或限期改正。

3、不予处罚的责令。行政处罚预防措施类的责令改正:“责令”监护人。一些违法嫌疑人因年龄、身体原因无法实施行政处罚,但必须依法处理。如《治安管理处罚法》在第十二、十三条规定了对不满十四周岁的人违反治安管理不予处罚的责令其监护人严加管教、精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理不予处罚的,责令其监护人严加看管和治疗。《行政处罚法》第三十条不满十四周岁的未成年人有违法行为的,不予行政处罚,责令监护人加以管教;第三十一条 精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的,不予行政处罚,但应当责令其监护人严加看管和治疗。

4、行政处罚前置的责令。例如,《治安管理处罚法》第三十九条规定:“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员,违反安全规定,致使该场所有发生安全事故危险,经公安机关责令改正,拒不改正的,处五日以下拘留。”又如,《渔业法》第四十条第一款规定:“使用全民所有的水域、滩涂从事养殖生产,无正当理由使水域、滩涂荒芜满一年的,由发放养殖证的机关责令限期开发利用;逾期未开发利用的,吊销养殖证,可以并处一万元以下的罚款。”

当事人的违法行为在责令改正或限期改正后并未改正的,违法行为如何处理?这里涉及两个问题:一是改正后能否给予处罚?二是违法行为的起始时间如何认定?根据行政机关实施责令改正或限期改正的具体情况进行具体分析。

(1)责令改正或限期改正是行政处罚前置程序的情形。如果当事人拒不改正,则启动行政处罚——将责令改正前后的违法行为一并进行处罚,违法行为的起始时间以责令改正前违法行为的起始时间为给予行政处罚的违法行为的起始时间。但责令改正或限期改正必须有相应证据支撑,不能仅凭一张责令改正通知书,既作为法律文书使用,又作为证据使用。

(2)在行政处罚前责令改正或限期改正的情形。这种责令改正是行政机关有证据初步证实行政相对人的违法行为,为防止继续发生危害后果而采取的一种临时紧急措施,是否需要对相对人作出行政处罚,行政机关调查终结后才会依法作出决定。行政相对人是否改正,仅仅是行政机关行政处罚裁量的一个情节,责令改正前的违法行为起始时间就是行政处罚违法行为的起始时间,而改正违法行为的时间会成为行政相对人违法行为结束的时间点。责令改正或限期改正并不具有行政强制性,对制止违法行为,特别是具有一定紧迫性违法行为的效果有限。如果实体法赋予了行政机关行政强制权,行政机关应当依法采取行政强制措施,而责令改正或限期改正可在作出行政处罚决定时一并作出。

(3)在实施行政处罚时责令改正或限期改正的情形。除前述(一)所述情形,一般情况下,责令改正或限期改正的决定可以不单独作出,而是与行政处罚决定一并作出。责令改正决定没有具体期限的,应该理解为立即改正,拒不改正继续实施违法行为的,应当给予行政处罚,其行为为新的违法行为,起始时间从行政处罚决定和责令改正作出的次日起计算;但改正违法行为有具体期限的,起始时间应当从责令改正期满的次日起计算。

5、应当责令改正,但并不必须处罚。例如,《渔业法》第三十九条规定“偷捕、抢夺他人养殖的水产品的,或者破坏他人养殖水体、养殖设施的,责令改正,可以处二万元以下的罚款。”此处的法条表述问责令改正“可以”处罚。

6、将拒不改正或者逾期不改正作为加重处罚的法定情节。例如,《药品管理法》第一百三十二条规定“进口已获得药品注册证书的药品,未按照规定向允许药品进口的口岸所在地药品监督管理部门备案的,责令限期改正,给予警告;逾期不改正的,吊销药品注册证书”。

通过上述分析,我们不难看出责令改正具有比较复杂的内涵与外延。如果单独去看《反恐法》第八十六条第二款看,很难理解与责令改正的关系。但是,该条第一款与第二款规定衔接上看,此处的责令改正属于第二款处罚实施的前提。

(四)未按规定执行住宿实名制是否需要把“不按规定登记住宿旅客信息”作为适用反恐法进行处罚的前置

前述的案例二非常明确的一个观点就是,虽然治安管理处罚了,也要求改正了,但是没有载明“再次不按规定实名登记或漏登记信息将会造成依照《反恐法》的规定被处以十万元以上五十万元以下罚款的法律后果”同样不符合适用按照反恐法处罚的条件。目前,没有法律或者规定要求把违反《治安管理处罚法》作为《反恐法》的前置条件。

(五)“不按规定登记住宿旅客信息”适用是否需要满足涉及具体的恐怖活动、极端主义活动或者嫌疑人员

在法律实施过程中,有相当一部分人认为《反恐法》中的“不按规定登记住宿旅客信息”只能适用于具体的恐怖活动、极端主义活动或者嫌疑人员,对一般人员适用《治安管理处罚法》和相关法律规定。笔者不同意这个观点,主要理由如下:一是两法表述一致性。《反恐法》中表述为“住宿”,《治安管理处罚法》等相关规定表述为“旅馆业”。从《旅馆业治安管理办法》对旅馆业的界定看,两法规定不存在区别。二是对住宿人员身份证件种类等信息登记和查验是一致的;三是《反恐法》没有单独就此进行强调和说明;四是《反恐法》在开篇提出的“防范恐怖主义”立法目的,是需要在整部法律得到体现的,立法对住宿提出的要求是必须遵守一以贯之。

(六)《治安管理处罚法》《反恐法》竞合新法与旧法适用问题

    【案例四④】原审法院审理查明:原告高明奎系石河子市奎魁泓源商务宾馆经营人。2015年7月9日、2016年10月12日,石河子市公安局北子午路派出所分别对经营人高明奎做出两份处罚决定书,认定高明奎未按规定登记住宿旅客信息,依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十六条第一款之规定,分别对其作出罚款500元的处罚决定。高明奎分别于2015年7月13日和2016年10月12日缴纳了上述罚款。

2017年3月13日23时许,被告民警在石河子市11小区北五路17号石河子市奎魁泓源商务宾馆(以下简称泓源宾馆)内例行检查时发现该宾馆工作人员马某未按规定查验213入住旅客段某信息,让段某入住213号房间。被告当日立案受理后,分别对原告及泓源宾馆工作人员马某、解某,入住旅客陈某、段某进行了询问并制作询问笔录,上述人员均在询问笔录上签字。被告调查后认为原告的行为违反《反恐法》)第二十一条的规定,拟依据《反恐法》第八十六条第二款对原告进行行政处罚,罚款150000元。2017年3月16日,被告制作行政处罚告知笔录(听证),告知了原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据等。原告于2017年3月17日向被告提出听证申请。2017年3月24日,被告召开听证会,听取了原告及办案民警的陈述及辩论意见。2017年3月30日,被告对原告作出石城公(子)行罚决字[2017]第190号《行政处罚决定书》,根据《反恐法》第八十六条第二款之规定,对原告高明奎作出罚款120000元的行政处罚决定,并于当日送达原告。

《治安管理处罚法》第五十六条第一款、《反恐法》第八十六条第二款均对住宿业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行查验,并提供服务的行为作出相应的处罚规定。本院认为,《治安管理处罚法》自2006年3月1日起施行,《反恐法》自2016年1月1日起施行,根据新法优于旧法、特殊法优于一般法的原则,本案适用《反恐法》的相关规定并无不当。上诉人于2016年10月12日因不按规定登记住宿旅客信息,被上诉人适用《治安管理处罚法》的相关规定对其进行处罚,已经体现了教育为主、惩罚为辅的原则,起到了警示作用。之后,在被上诉人多次对《反恐法》进行宣传、教育的情况下,上诉人在经营期间再次发生未按规定查验住宿旅客身份信息并提供服务的行为,显属拒不改正、明知故犯,且在当前反恐维稳形势下,该行为势必给社会稳定和人民群众生命财产安全带来重大安全隐患。被上诉人依照《反恐法》的相关规定对上诉人作出处罚,符合该法的立法宗旨,不构成程序违法。上诉人关于《反恐法》实施后其只受过一次行政处罚,不属于该规定中的“拒不改正”的上诉理由,不能成立。

该案的观点恰好与前述案例三的观点相反,当《治安管理处罚法》《反恐法》都对住宿要求有规定时,认为应当首先适用新法即《反恐法》,并不必须要明确告知责令改正为前置,只要被处罚,就证明符合该法规定的处罚条件,就应当适用《反恐法》。

(七)对于第一次未按规定登记是按照《反恐法》责令改正,还是根据我国现行法律行政处罚的问题

目前,有一种观点就是《反恐法》实施后,认为不在执行《旅馆业治安管理办法》《治安管理处罚法》对未如实登记行为,直接适用《反恐法》第八十六条第二款由“主管部门责令改正”,拒不改正”。笔者认为,这种观点值得商榷。2022年3月29日修改的《旅馆业治安管理办法》属于《反恐法》实施后修改新的规定,对于未如实登记的行为没有作任何修改。因此,《反恐法》《治安管理处罚法》《旅馆业治安管理办法》目前属于共存阶段,都有效。

(六)适用《治安管理处罚法》是否可以同时责令改正的问题

  《治安管理处罚法》《旅馆业治安管理办法》都没有规定对“未如实登记行为”实施处罚需要同时责令改正。而如前所述现行《行政处罚法》规定了实施行政处罚,责令改正的内容。笔者认为,部门法没有规定,而作为行政处罚的基本法律《行政处罚法》可以规定,其他行政机关在部门法没有规定的情况下适用《行政处罚法》责令改正属于于法有据。

三、正确适用“未按规定执行住宿实名制”的分析

适用《反恐法》第八十六条第二款实施行政处罚,应当以“主管部门责令改正,拒不改正”为前置程序。

1、从法条规定看。《反恐法》第86条第二款规定的是住宿等业务经营者有“前款规定情形的”,处相应的罚款。该款是参照第一款的规定进行了简化表述。而该条第一款明确规定对电信、互联网、金融业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行查验的行为,主管机关首先是责令改正,拒不改正的,才处以相应罚款。因此,经责令改正而拒不改正是处以罚款的前置条件,是法定情形。

2、从立法本意看。全国人大常委会法工委组织编写的《中华人民共和国反恐怖主义法释义》对八十六条第二款释义为“实践中在适用本款规定时,仍需要参照前款规定,区分不同情节,分别作出责令改正、罚款的处理”,可进一步确定反恐怖主义法第八十六条第二款规定的“前款规定情形”应当理解为包括“责令改正而拒不改正”的情形。

3、从执法实践看。《反恐法》实施后,全国各地如海南、山西等地公安机关均有适用该法第86条第二款对未按规定实名登记的旅馆业经营者进行处罚的案例,但都是事先适用《治安管理处罚法》治安处罚并责令改正,拒不改正、再次发现的才适用的《反恐法》进行处罚。另2018年1月,山西省大同市公安局出台了《关于对违反旅馆业实名登记规定行为适用

4、从执法实践看。由于《反恐法》第86条第二款设定了“十万元以上五十万元以下罚款”处罚幅度,起点“十万”的罚款额度,基层执行存在较大难度。从笔者对基层调查的情况看,基层很少执行。新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国反恐怖主义法》办法在第57条对适用问题作出如下规定:电信、互联网、金融、住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行实名登记、信息备案的;发现身份不符、形迹可疑或者有其他异常情况,未及时向公安机关报告的,依照《反恐法》第八十六条的规定处罚。

四、对“不如实登记”行为评价《反恐法》适用建议

(一)优先适用《反恐法》:新法优于旧法,“重罚”优于“轻罚”

关于法条竞合的适用。从前述可以看出,《反恐法》属于新法,《治安管理处罚法》属于旧法。对同一位阶的法律,按新法优于旧法的原则,对《反恐法》与《治安管理处罚法》等法律规定的行政处罚出现竞合的,应当适用《反恐法》;对未按规定执行住宿实名制等违法行为,无论是否涉及具体的恐怖活动、极端主义活动或者嫌疑人员,只要违反《反恐法》的规定,即应当依照《反恐法》予以行政处罚。

很有意思的是《反恐法》《治安管理处罚法》对该行为的处罚都是规定了罚款处罚。修改后的《行政处罚法》第二十九条明确规定“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚”。

公安机关适用《反恐法》实施行政处罚,应当严格依照《反恐法》以及相关法律规定,以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当,正确适用从重、从轻、减轻或者不予处罚,确保法律效果和社会效果有机统一。         

(二)对未办理旅馆业《特种行业许可证》的旅馆未按规定实名登记行为,适用《反恐法》

《反恐法》第86条第二款处罚的对象是:住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者。即旅馆业经营者不管是否办理了《特种行业许可证》,只要从事了住宿业务,就应当按照《反恐法》的规定对住宿者的身份进行查验,否则,经责令改正而拒不改正的,就应当适用《反恐法》第86条第二款之规定进行处罚。

(三)妥善处理《反恐法》《治安管理处罚法》《旅馆业治安管理办法》法律适用衔接问题

对于旅馆业,《旅馆业治安管理办法》作为行政法规也属于国家规定。该办法详细的界定了旅馆业的范围,可以说是比较全面的专门规定。虽然《反恐法》仅仅用“住宿”“服务”这些概念,但该办法在概念上与《反恐法》《治安管理处罚法》具有一致性,其中的要求是从业人员、单位、住宿者都必须遵守的国家规定。对于住宿(旅馆)业第一次未按规定如实登记,情节较轻的可以按照按照《旅馆业治安管理办法》第六条、第十七条规定和《治安管理处罚法》第五十六条第一款对旅馆工作作人员“处二百元以上五百元以下罚款”。同时,应当根据《行政处罚法》、《反恐法》规定,作出书面责令整改。

(四)“三法”衔接,规范责令改正内容

《行政处罚法》《治安管理处罚法》《反恐法》有效衔接,是正确实施《反恐法》最基本的保障。在《责令-通知书》中,除描述违法行为责令整改外,应当载明以下内容:根据《行政处罚法》第28条责令改正,如果再次违反规定将依据《反恐法》第86条第二款设定处“十万元以上五十万元以下罚款”的行政处罚。责令整改文书统一使用公安部颁布的《公安行政文书》(《责令通知书》)。

在研究中,有一种观点就是《反恐法》第86条规定的责令改正是否应当规定期限的问题。笔者认为,这个观点不正确。因为“未按规定登记”这一行为不同于需要具体整改条件的,可以及时改正。发现违法行为,应当立即改正。在公安部公安行政法律文书《责令--通知书》设计中,考虑到三种情形:立即予以改正、立即停止、限期改正(整改)。办理“未按规定登记”案件制作责令改正通知书时,应当选择“立即改正”。

(五)建立情节认定机制

对责令整改具有下列情形之一的可以认定为情节严重,依法适用《反恐法》从重处罚:(1)不积极配合调查或不主动供述违法行为的。(2)致使恐怖活动发生的。(3)因违反过反恐怖主义法受过刑事处分或行政处罚的。(4)其他严重情节的,尚不够刑事处罚的。

(六)规范取证

现场固定未如实登记的证据,可以拍照、录像,必要时固定相关电子证据;收集第一次违反规定依据《治安管理处罚法》第56条进行处罚的决定书、相关证据以及送达《责令改正通知书》情况;必要时在旅馆登记处张贴该文书复印件;履行告知,制作告知书(对单位应当告知法定代表人)。建立适用《反恐法》进行处罚时的证据标准。适用《反恐法》对违法行为人进行处罚时,也应达到事实清楚,证据确实充分的标准,具体办案时应注重收集以下证据:

1、言词证据:违法行为人供述、证人证言;

2、现场视频;

3、电子证据:特别是住宿登记信息;

4、书证:行政处罚决定书、责令整改通知书、住宿登记本、工商登记、特种行业许可证等。

法律的生命在于实施,《反恐法》立法的目的在于不发生恐怖事件。法律的作用除了对违法行为制裁和保持“高压态势”外,还有一个更重要的功能在于指引,“重罚”的意义在于实现“预防恐怖行为发生”立法目标。公安机关民警应当严格执行法律规定,认真调查取证、严格执行法律规定的前置程序,依法妥善处理全案。

参考文献:

①本文作者参与研究的案件

②我爱藏蓝 2020-01-07 00:00https://www.sohu.com/a/365163141_445435:严格按照公安部标准执法,被法院判定违法,基层民警真的凌乱了!

③刑事业务部 天地人律师事务所 2019-08-26 15:39作者:周付生、黄晓妺《反恐怖主义法》在旅馆业适用初探

(作者:谢平,四川省绵阳市公安局涪城区分局三级高级警长,四川省法治文化给研究会理事,成都大学法学院硕士研究生导师,四川省犯罪防控研究中心研究员,四川省绵阳市法学会理事,绵阳市首席法律咨询专家。地址:四川省绵阳市涪城路155号涪城区分局,邮编:621000  Email:xieping.1965.8@163.com  手机:13518303913)


责任编辑:杨雪娇

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