关于加强城乡建设用地增减挂钩政策实施工作的建议

屏山县人民法院行政审判庭反映：

自上世纪90年代以来，随着社会经济的不断发展，为解决城镇和工业园区建设用地不足的现象，解决小城镇发展用地指标问题。2000年6月《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发【2000】11号）提出，“对以迁村并点的土地整理等方式进行小城镇建设的”，“要严格限制分散建房的宅基地审批，鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。”为落实（中发【2000】11号）文件，国土资源部随后发出《关于加强土地管理促进小城镇健康民发展的通知》（国土资发【2000】337号），第一次明确提出建设用地周转指标，主要通过“农村居民点向中心村和集镇集中”、“乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径解决”。后国务院出如《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号）也提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。

为稳妥推进城乡建设用地增减挂钩，国土资源部组织开展试点工作，出台了一系列文件，明确了基本政策要求，但就其开展的背景和具体的实施主体来看，属于行政行政管理范畴。自2015年四川省人民政府办公厅出台《关于优化城乡建设用地增减挂钩管理办法》以来，屏山县作为四川省宜宾市试点单位，由屏山县人民政府主导，县国土自然资源和规划局牵头，由各乡镇具体负责的集体土地上建设用地的增减挂钩工作开展顺利。但在具体的执行过程中，由于各种原因导致因土地增减挂钩而引发的行政诉讼案件增多，就本院受理此类案件情况分析来看，主要存在以下几方面问题：

一、土地增减挂钩政策由于其执行时间短，宣传不到位，群众期望值过高。屏山县自2017年按照屏山县人民政府《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作有关事项的通知》（屏府发〔2017〕1号）文件规定开展增减挂钩以来，由于我县在实施过程中，采用由乡镇人民政府牵头，会同第三方公司进行政策宣传、完成入户调查和摸底情况实施规划编制等事项。由于工作人员结构与素养原因，可能工作人员自身都不了解政策的具体内容，如何向群众宣传，导致群众对增减挂钩政策的补助标准期望过高，但真正的补助资金到位而达不到所期望的价值时，容易引发群众不满产生行政诉讼。

二、乡镇建设用地涉及集体土地上村民原有房屋物权的处理，因权属纠纷争议较多。在农村集体土地上的房屋能参加增减挂钩的，多是年代久远，多年未常住且地处乡村偏远之处。在未有土地增减挂钩政策之前，都是无人过问之地。待有利益出现之时，家庭成员由于利益分配不均会产生不满，矛盾就指向开展此项工作的政府，以期通过法律手段获得更大的价值。

三、市县对乡镇下达增减挂钩工作任务过重，导致基层工作方式粗放。从省市相关文件可知，各地城乡建设用地增减挂钩任务是市县区政府的重大工作任务，不仅关系到建设用地的合理利用，补助资金的多寡，甚至影响着整个地区的经济发展速度，导致上级部门层层加码，造成基层工作时间短、任务重、压力大。部分基层村组人员对政策了解不透，导致执行政策工作中容易出现瑕疵。比如2020年受理的原告刘某诉中都镇政府行政确认一案中，在拆除原告老家房屋时，当地村组干部仅凭电话与原告沟通同意后就拆除年久的老房造成行政诉讼。

为此建议：

一、加强对土地增减挂钩政策的宣传力度，提高政府公信力。土地增减挂钩政策涉及人民群众的根本利益，要让干部群众知晓政策的适用范围，了解具体办法实施的明细，以及如何核算补助资金等具体内容，降低群众过高的期望值。在政策具体的实施过程中，确定以乡镇工作人为主，第三方公司为辅，增强群众对政策的认可度避免产生诉讼纠纷。

二、细化实施工作方案，落实好工作责任。农村土地“增减挂钩”政策，遵循的原则是“政府主导、群众自愿”，属于政策性调整范畴，其性质定位于履行行政管理工作职责，本身没有设定严格的程序要求，很多原告本质上是想通过诉讼争取更多的补偿款。主管部门要加强业务指导，协管部门要认真落实协管责任，齐抓共管，共同提高政府执行政策的能力和水平。

三、加强对基层村组干部对专业知识和法律知识的培训，做到知法懂法善用法。在基层工作中，具体工作的落实都需要基层村组干部的参与，他们对基层的情况熟悉，对村组的人员很了解，但出于知识水平的原因造成法律意识不强，工作随意性比较大。加强对他们的培训力度，让他们首先学会在工作中，知晓基本的法律知识，将工作做得更加细致，提高日常工作的效果和水平，使基层各项工作能顺利完成。

（朱悲戎）