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法治文化研究会
引言：区域协同背景下裁量基准统一的现实意义
成渝地区双城经济圈建设是党中央统筹全国区域协调发展的重大战略，为西部高质量发展注入关键动力，而公共服务共建共享是战略落地的核心支撑，城管执法的公平性与一致性则直接影响区域治理效能。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确 “强化公共服务共建共享”“推进基本公共服务标准化便利化”，《法治中国建设规划（2020—2025 年）》提出 “建立健全区域协同立法工作机制”，为城管执法裁量基准统一提供了顶层指引。
当前，成渝城管执法合作已取得阶段性进展，跨区域联合执法在环境治理、市容管控等领域常态化开展，但两地裁量基准差异仍制约协同深度。四川省以《四川省城市管理综合行政执法条例》为核心，形成 “省级统领 + 市级细化” 体系，成都进一步区分不同情形的具体标准；重庆市依托《重庆市大综合一体化行政执法条例》，构建适配一体化执法的基准体系，覆盖市容环卫、市政公用等领域。这种差异也导致了 “同案不同罚”，如建筑垃圾运输、生活垃圾处置等高频领域，罚款幅度、情节界定、计量标准均不统一，既削弱执法公信力，也给跨区域监管带来挑战。
《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》鼓励跨区域统一监管标准，因此在兼顾两地发展差异的基础上，构建 “统一且弹性” 的裁量基准体系，成为破解执法协同困境、推进区域治理现代化的关键举措。
现状审视：成渝两地城管执法裁量基准的差异与共性
（一）法规体系的结构性差异
成渝两地法规体系呈现显著分化特征。四川省采用“省级条例统领 + 市级细则补充”模式，省级法规覆盖范围广，部分领域罚款幅度弹性大，如生活垃圾处理罚款跨度从数百元至数万元，为地方留足调整空间；成都市进一步细化市级条款，在建筑垃圾运输等领域明确不同情形的罚款标准，提升执法操作性。
重庆市以本地一体化执法条例为核心，在基准覆盖上， 216 项基准中市容环境卫生类占比最高（103 项），市政公用设施类次之（77 项），虽与四川核心监管领域重合，但条款细化程度与适用范围存在明显差异，这种差异源于两地行政体制与治理需求的不同，也为协同融合提出具体挑战。
（二）执法标准的同异辨析
1.共性特征：裁量逻辑与核心依据一致。两地在执法标准上形成三项核心共识，为协同奠定基础。一是裁量模式统一采用 “违法情节分级” 制，均划分为从轻、一般、从重三档（部分领域细分为四档），如重庆按体积划分建筑垃圾违规罚款档次，成都依危害后果设定标准，均实现 “过罚相当”；二是法律依据高位统一，核心依托《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《城市建筑垃圾管理规定》等国家法规，辅以地方条例，确保执法合法性；三是重点监管领域重合，均将市容环卫（建筑垃圾、生活垃圾）、环境保护作为核心方向，聚焦高频违法行为，契合城市管理共性需求。
2. 差异焦点：标准细化与处罚幅度分化。两地差异集中体现在三方面：一是地方性法规适用偏好不同，成都侧重市级细化条款，针对性强，四川省级法规保持弹性；重庆依赖一体化条例，部分标准起点更高，如餐厨垃圾处置罚款起点高于四川。二是罚款幅度梯度设置不同，生活垃圾处置领域，成都以污染面积为裁量依据，重庆以违法次数和后果为核心；建筑垃圾领域，两地个人与单位罚款区间虽有重叠，但从轻、一般情形的起点与梯度差异明显，且成都侧重危害后果量化，重庆注重配合度与整改情形。三是计量标准不统一，成都以体积计量建筑垃圾，重庆部分区域采用重量计量，且无统一换算标准，导致同类违法处罚依据不一致。这些差异在实践中引发诸多问题，如跨区域运输建筑垃圾的企业，在成都违规倾倒个人罚款起点 80 元，在重庆仅 20 元，既引发公平性质疑，也为违法分子提供规避空间。
法理依据与实践借鉴：统一裁量基准的可行性基础
（一）法理支撑：合法性与合理性的双重保障
《中华人民共和国行政处罚法》第四条明确 “行政处罚遵循公正、公开原则，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当”，为跨区域统一裁量基准提供核心法律依据，要求执法既合法又公平。《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》进一步明确，下级需直接适用上级基准，细化不得超法定幅度，既保证法制统一，又允许地方合理调整，为成渝协同提供政策遵循。
（二）实践借鉴：长三角地区的协同经验
长三角地区在裁量基准统一上积累成熟经验，2023 年沪苏浙皖成立一体化工作领导小组，通过 “征集需求 — 联合制定 — 动态调整” 机制，构建跨区域统一体系。其核心做法包括：优先统一市容环卫、生态环境等高频领域标准；建立“统一框架 + 地方微调”模式，明确核心标准统一、一般标准协调、特殊标准自主；依托数据平台实现基准执行监测与联合修订。长三角实践表明，跨区域协同并非 “一刀切”，而是在法制统一前提下兼顾地方差异，需建立权威协调机制，这为成渝提供重要参考。
制度设计：“统一框架 + 弹性空间”的路径构想
结合成渝实际，裁量基准统一需采用“统一框架 + 弹性空间”设计，平衡核心标准一致性与地方差异，构建“核心统一、区域协调、地方自主”的治理格局。
（一）构建三级裁量基准体系
1.核心事项统一标准。对关系城市秩序与公共利益的核心执法事项，制定无差别标准，重点涵盖违反城市规划、市容环卫、市政公用等高频违法。以建筑垃圾领域为例，先统一计量标准，明确体积与重量换算公式；再协调罚款幅度，在国家法规范围内确定统一区间，解决“同案不同罚”。
2. 一般事项区域协调。对影响范围有限、关联地方需求的一般事项，制定区域协调标准，允许两地在统一框架内适度调整罚款幅度（控制在法定范围合理区间）。如生活垃圾处置领域，统一“污染面积 + 违法次数”为核心裁量因子，成都可依经济水平上浮，重庆结合执法实际调整，兼顾一致性与地方适配性。
3.特殊事项地方自主。对具有地方特色的事项，允许两地制定个性化标准。如重庆可细化山地地形下建筑垃圾运输路线违规情形，四川可侧重平原地区消纳场规模监管，实现“核心统一、特殊自主”。
（二）科学设计弹性调整空间
1.兼顾经济发展水平差异。针对两地区县经济差异，对企业违法行为采用“相对比例罚款”，按违法所得或经营额比例确定罚款，而非固定金额，避免处罚失衡，保证惩戒性与公平性。
2.考量城市规模差异。将城市规模纳入情节考量，如超大城市核心区域违规倾倒认定为 “情节较重”，中小城市依实际危害调整处罚档次，确保 “处罚与危害相当”。
3. 体现产业结构差异。结合成渝产业特点，制造业集中区域侧重“处罚 + 整改”，指导企业完善设施；交通运输发达区域强化建筑垃圾运输源头管控，实现监管与产业发展良性互动。
实施路径：短期突破、中期深化、长期固化
（一）短期突破：统一核心标准，推行互认机制
聚焦突出差异，快速实现核心协同。一是联合制定计量标准换算指引，统一建筑垃圾等领域测量规范；二是推行跨区域 “首违不罚” 互认，明确适用情形与流程，避免重复处罚；三是发布高频事项统一裁量指引，明确违法情节分类与罚款区间，提升执法一致性。
（二）中期深化：完善协同机制，强化执行保障
通过制度建设巩固成果，提升执行效能。一是制定裁量基准协同办法，明确联合培训、争议协调、监督考核机制，将统一情况纳入考核；二是建立联合培训体系，通过案例研讨、交叉执法提升执法人员能力；三是健全争议协调机制，成立协调小组，实行 “属地受理、联合研判、限时办结”；四是搭建数据共享平台，实时更新执法数据，支撑基准调整与监督。
（三）长期固化：推进协同立法，构建法治保障
推动协同机制法治化，形成长效保障。一是将《川渝城市管理综合执法条例》纳入立法计划，明确裁量基准统一要求与协作流程；二是建立基准动态修订机制，定期联合修订以适配发展需求；三是强化执法监督，由两地人大、司法行政部门联合检查，畅通社会监督渠道，保障协同落地。
成渝城管执法裁量基准协同融合，是区域治理现代化的重要举措，也是双城经济圈公共服务共建的应有之义。这一过程需突破法规差异、标准不统一等障碍，兼顾两地发展客观差异，实现“统一性”与“灵活性”平衡。通过“三级基准体系 + 弹性空间”设计，遵循“短期突破—中期深化—长期固化”路径，可有效提升执法公平性与权威性，形成跨区域监管合力，为双城经济圈营造良好法治环境。同时，该模式也为全国区域执法协同提供借鉴，对完善行政执法体制、提升区域治理水平具有示范意义。
（作者：成都市城市管理行政执法总队 邓小英，重庆市城市管理局 辜敏 田靖源，四川赋能兴川教育科技研究院 杨国荣 杨润昕 ，湖北赫诚（成都）律师事务所 李强 吕莉慧，四川省法治文化研究会综合执法研究专委会 杨建，四川及第律师事务所 张权）
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