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公安行政案件“快速办理”实用研究
  【内容提要】“快速办理”无疑是公安行政执法的一次革命。快速办理行政案件已经成为基层民警基本执法内容,但如何理解、实实在在运用成为“拦路虎”,实施长达5个月被调查的392名民警没有一人运用。“快速办理”好像一副挂在墙上的壁画,好看但无法触摸。面对“快速办理”三大误区,认真分析“快速办理”立法目的,大胆使用“快速办理一卡通”,就可以实现《程序规定》“减负增效”立法目标。

  【关键词】行政案件  快速办理  实用

  2019年1月1日起施行《公安部关于修改〈公安机关办理行政案件程序规定〉的决定》,首次在《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》明确“快速办理”。对于公安机关而言,“快速办理”无疑是公安行政执法的一次革命。笔者作为此次程序规定部分条文建议、讨论的修正参与者、见证者,同时承担了四川省公安厅《公安机关办理行政案件程序规定》修改解读课程研发、授课教员,发现基层民警对“快速办理”心存疑虑。2019年1月到5月,笔者对四川省的乐山、眉山、雅安、德阳、绵阳等地近1000名基层民警进行培训,如何理解“快速办理”、如何运用“快速办理”机制收集证据、“快速办理”审批程序、“快速办理”如何在基层派出所实用等一些具体问题存在疑惑。教学过程中,笔者有意识发出“快速办理”392分问卷,《程序规定》实施以来(问卷截止日期为2019年5月27日)居然没一位民警实用快速办理个一起案件。培训学员普遍反映,“快速办理”好像一副挂在墙上的壁画,好看但无法触摸。法律的生命在于实践,“快速办理”制度设计目的在于基层的广泛运用,最终实现“案结事了,社会秩序恢复”。笔者根据习近平同志在中国政法大学调研时指出“法学是实践性很强的学科,法学教育要处理好知识教学和实践教学的关系”的重要论述,紧扣“快速办理”的“实战、实用、实效”开展研究并与学员分享研究成果。

  一、公安行政案件“快速办理”实用存在的主要障碍

  公安行政案件数量巨大,警力投入大。为促进繁简分流,及时有效化解矛盾纠纷,节约有限警力,将有限的执法资源投向更重大、复杂的案件,总结地方改革实践,借鉴刑事案件认罪认罚从宽和速裁程序制度,在第六章中增加一节“快速办理”,对事实清楚,违法嫌疑人自愿认错认罚的行政案件,可以在嫌疑人知情和自愿的基础上,通过简化调查方式和审核审批手续等措施快速办理。

  (一)对“快速办理”性质理解误区

  1、“快速办理”突破《行政处罚法》、《治安管理处罚法》规定的程序。有民警认为,《行政处罚法》、《治安管理处罚法》规定了简易程序(当场处罚)、一般程序(普通程序),没有“快速办理”程序。因此,民警担心部门规章与《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等上位法冲突问题。其实,这种担心是没有必要的:一是,此次《程序规定》在立法时已经考虑到基层民警理解问题,立法时在第六章将标题为“简易程序和快速办理”,并分节进行表述。根据我国语言习惯,“和”属于一种并列关系,不存在简易程序(当场处罚)包括“快速办理”。二是《程序规定》符合《立法法》规定。《立法法》第80条第二款规定“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”。《程序规定》中的快速办理,就是执行《行政处罚法》、《治安管理处罚法》的具体事项,且符合《立法法》“部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”立法精神。三是《程序规定》立法符合《立法法》授权国务院制定的《规章制定程序条例》立项、起草、审查、决定公布、备案等要求。

  《程序规定》在第四十条明确界定了“快速办理”的范围是“对不适用简易程序”的案件,也就是说“快速办理”属于一般程序的范畴。因此,公安行政案件办理中“快速办理”不是《行政处罚法》以外的一种程序。从《程序规定》整体看,处罚程序依然没有改变《行政处罚法》、《治安管理处罚法》规定的简易程序(当场处罚)、一般程序(普通程序)。“快速办理”,是属于一般程序(普通程序)中一种繁简分流的特殊处理方法。

  2、“快速办理”是公安机关与违法嫌疑人的一种“辩诉交易”。辩诉交易(plea bargaining)正如对应翻译的英文一词,其本质上仍是一种“交易(bargaining)”,从其设计之本意,便假定了一个狡黠的刑事或民事被告人,在理性的辩护律师的帮助下精密计算犯罪或违法成本并使其最小化。“Bargain”一词在英文中意味:讨价还价、契约、交易之意。于是在形象的直观思维中,大脑里会展现一幅类似“菜市场中讨价还价”的喧闹景象,买卖双方必定以双方最能接受的价格最终敲定。辩诉交易成功关注了刑事诉讼的效率问题。我国的司法实践中,虽然也有“辩诉交易”的影子,但没有相关法律、司法解释明确这一概念。因此,快速办理不属于公安机关与违法嫌疑人的“辩诉交易”,“辩诉交易”,不可能作为《程序规定》的立法参考。

  从《程序规定》中“快速办理”看,主要目的有两个:其一,为了贯彻十九大报告提出新时代加大全民普法力度的法治要求,落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》(中办发[2017]31号规定的“谁执法谁普法”普法责任制。公安机关在行政案件“快速办理”中的一个基本原则,就是违法嫌疑人的违法事实、法律适用没有异议,认错认罚。该类案件办理的过程,就是对违嫌疑人的一个普法的过程。其二,减少复议、诉讼,实现“案结事了”、“秩序恢复”。笔者在公安机关法制部门工作20多年,随着法治进程推进因公安机关行政处罚而复议、诉讼、投诉的案件一直处于高位运行。不少违法嫌疑人被公安机关行政处罚后,不是内心认可法律,不仅没有受到教育,反而对公安机关不满,甚至作出一些过激行为。同时,一些违法嫌疑人虽然被公安机关行政处罚,但是社会秩序并未恢复,无法实现国家管理秩序。

  (二)简化内部审核环节,对“快速办理”案件质量担心误区

  长期以来,公安机关行政处罚案件基本运作模式是:办、审、决定、执“四分离”,办案民警办理完毕后报所属办案单位领导审查,由所属公安机关法制部门把关审核,所属公安机关负责人审批决定,公安机关执行场所执行。这种运行模式对提高公安机关行政案件办理质量确实起到积极作用,但是这种模式也导致了基层民警和基层公安机关负责人对法制部门的依赖。这种模式下,办案民警提高办案质量的积极性受到影响,他们想反正有法制部门把关,自己的责任心反而不强。同时,这种模式下,公安机关负责人想反正有法制部门把关不认真履行批准职责,把一些审批权让其他民警直接用数字证书直接批准,导致不少公安机关负责人连自己批准决定的案件都不知道。

  其实在我国的行政处罚权配置过程中不同公安机关刑事执法,刑事诉讼法明确了“预审”,而《行政处罚法》虽然要求在作出决定前进行“审核”,但没有明确审核工作如何进行。我国现行《行政处罚法》第38条第二款规定:“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定”、第三款“在行政机关负责人作出决定之前,应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”。《程序规定》中的快速办理,不是不要求审核,而是明确由办案单位法制员或者办案部门负责人履行审核职责。公安机关通过执法规范化建设,已经对《行政处罚法》第54条所规定的“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度”落到实处。需要制定注意的是公安机关办案部门中,本身出入境、交通管理部门、派出所等部门具有法律授权的相对独立执法的主体资格。《程序规定》在第二条第二款明确规定:“本规定所称公安机关,是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站”。因此,赋予办案单位法制员、负责人一定的行政处罚案件审核资格,也是符合《行政处罚法》关于审核的规定。

  另外,《程序规定》第13条规定“行政案件由县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站按照法律、行政法规、规章授权和管辖分工办理”,进一步明确了设区的市级以上公安机关原则上不办理行政案件。如果在不违背法律规定的前提下不简化内部审核程序,势必影响基层所队案件办理速度和执法效果,同时也是提高基层民警执法水平的有益途径。

  (三)对“快速办理”的证据担心,如果复议、诉讼就没有证据证明公安机关认定的事实和法定程序误区

  《程序规定》在总则第3条“办理行政案件应当以事实为根据,以法律为准绳”,是对所有公安行政案件办理提出的总要求,当然“快速办理”也必须遵循。“快速办理”办理的公安行政案件也要符合《程序规定》第50条需要调查的案件事实包括:“(一)违法嫌疑人的基本情况;(二)违法行为是否存在;(三)违法行为是否为违法嫌疑人实施;(四)实施违法行为的时间、地点、手段、后果以及其他情节;(五)违法嫌疑人有无法定从重、从轻、减轻以及不予行政处罚的情形;(六)与案件有关的其他事实”。

  《程序规定》第40条在对案件事实规定“事实清楚”、“违法嫌疑人对违法事实和法律适用没有异议的行政案件”的基础上,同时明确了取证的基本方法:“公安机关可以通过简化取证方式”。《程序规定》还在第43条、45条就“快速办理”案件的证据收集方法进行规定。为了确保“快速办理”程序合法,《程序规定》除了规定了所有公安行政案件办理必须遵守的程序外,还在第42条、44条、45条、46条第二款、47条就“快速办理”的程序进行专门规定。同时,《程序规定》第48条还专门就“快速办理”的内部自我监督作出规定:“发现不适宜快速办理的,转为一般案件办理”。

  如果严格按照《程序规定》所要求的事实清楚、运用所规定的调查方法,严格执行《程序规定》要求的程序办理,复议、诉讼就会被认定为事实清楚、程序合法。

  二、公安行政案件快速办理的立法目的

  (一)公安行政案件办理突出“快”字、落实一个“简”字

  《程序规定》在第13条规定明确将设区的市级以上公安机关排除在外,基层公安机关办理行政案件的任务将更加重,而由于办案程序和时限等要求较高,基层对行政办案程序“繁琐”,特别是法律文书繁多问题多有反映,一些民警怕麻烦,不愿办理行政案件,出现推诿、拖延问题。一些地方公安行政案件久拖不决问题突出,逾期不能办结的比例高。案多人少矛盾异常突出,办案人员工作压力与日俱增。而从公安行政案件的构成来看,一些案情相对简单、事实比较清楚的案件占了相当大的比例。对于此类案件,由于未对其办案程序、办案要求作相应的简化,办案民警必须不折不扣地履行各项程序和要求,因而极大地浪费了办案资源,从而加剧了案多人少的矛盾。针对上述问题,中办、国办《关于深化公安执法规范化建设的意见》明确提出要简化行政案件办理程序,这一要求需要通过修改《程序规定》予以落实。同时,改革成果需要通过“快速办理”固化、运用。近年来,公安部出台了受立案改革、执法全过程记录、涉案财物管理改革等一系列执法改革措施,浙江省等一些地方公安机关进行了行政案件快速办理等简化办案程序的探索,需要在《程序规定》中予以固化。随着信息化等科技手段的广泛运用,公安执法方式也需要适应新形势新情况予以变革,这些都需要在《程序规定》快速办理中予以体现。公安机关执法信息化建设水平大幅提高,执法记录仪、办案音像监控等科技装备全面应用,《程序规定》中“快速办理”在不违背法律原则和精神的前提下,促进科技、信息技术在执法办案中的运用,向科技、信息化要警力,切实减轻基层办案负担,降低执法成本,提高办案效率。

  (二)及时化解社会矛盾,实现“案结事了”“社会秩序恢复”

  《治安管理处罚法》是我国第一部将“和谐社会”写入法律的公安行政案件行动准则。对当事人而言,迟到的正义不是正义。规范行政案件快速办理程序,根本目的在于促进案件的公正和及时处理,使矛盾纠纷得到及时有效化解,社会秩序尽快恢复。《程序规定》通过快速办理及时实现公平正义,使违法行为人受到教育和惩罚,被侵害人的合法权益得到有效维护,做到“案结事了”,以实现法律效果和社会效果的统一。对于特定的行政案件进行快速办理,使违法的人及时受到惩处,被害人的物质和精神损失及时得到救济和抚慰,违法行为所破坏的社会秩序在短时间内得以恢复,有利于及时化解社会矛盾,减少不稳定因素,促进社会和谐。

  (三)快速实现“社会秩序恢复”

  国家对社会秩序的管理集中体现在具体法律规定,立法的目的是要保证社会秩序有序。《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等法律都要求公安机关在公安行政案件办理时坚持“处罚与教育相结合”或“教育与处罚相结合”原则。《行政处罚法》第5条“实施行政处罚,纠正违法行为”、第23条“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。《治安管理处罚法》在第一条第一句话就明确了立法宗旨“为维护社会治安秩序”。这些法律规定,已经昭告天下:纠正违法恢复秩序。公安机关快速办理,通过违法嫌疑人对快速办理程序确认、对违法事实的自行书写、对公安机关确认违法事实的确认、对公安机关法律适用的认可,可能从内心认识到自己对社会秩序的危害,其社会效果远远大于对其行政处罚。

  (四)有利于突出重点,体现执法公正

  对行政案件实行繁简分流,快速办理简单案件,集中力量办理重大复杂案件,将极大地提高整体办案效率,有效维护涉案当事人的合法权益。当前和今后一个时期,想要靠增加警力绝对数来完成治安管理工作已经不现实。要实现“每一起案件让人民感受到公平正义”目标不能仅是一句口号,而警力挖潜、集中警力办大案(大事),只有通过公安机关执法程序简化来寻求变革。

  (五)有利于提高行政效能

  法治政府,其中高效是重要组织部分。行政效能是指行政主体(公安机关)在实施行政行为(行政处罚)时,以较小的行政资源(办案警力、办案设备、办案时间)投入来实现最佳的行政工作目标(公安行政管理),达到资源配置的最优状态。推行更加快捷、更加科学、贴近实战的行政案件快速办理机制,能有效缓解民警的办案压力,将更多的精力投入到治安防控、行政管理等工作上来,从而实现行政案件快速办理与规范执法双提升。

  三、公安行政案件快速办理实用基本方法

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调:“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施”。有法律不实施比没法律还可怕,徒具空文的法律不是零价值而是负价值,因为其直接伤害了人们对法治的信仰。根据《程序规定》修改解读课程研发,笔者提出以下具体方法:

  1、公安行政案件快速办理条件、范围。从降低行政复议、行政诉讼风险出发,《程序规定》明确规定:对不适用简易程序,但事实清楚,违法嫌疑人自愿认错认罚,且对违法事实和法律适用没有异议的行政案件,公安机关可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速办理(如图一)。同时,《程序规定》在第42条条对于不适用快速办理的案件进行规定(如图二)。由于社会治安情况复杂、各地治安状况千差万别,不宜明确列举具体范围。《程序规定》修订后,北京等地公安机关对快速办理进行规范,结合本地实际采取等内似“十种人”列举方法。条文借鉴了地方公安机关的做法,就是列举不适合快速办理的条件,除此之外均可快速办理。


图一:快速办理条件

图二:不适合快速办理案件

  2、依法开展证据收集。《程序规定》规定,对符合快速办理条件的行政案件,违法嫌疑人在自行书写材料或者询问笔录中承认违法事实、认错认罚,并有视音频记录、电子数据、检查笔录等关键证据能够相互印证的,公安机关可以不再开展其他调查取证工作(如图三、图四、图五、图六、图七)。特别是图七,可以直接制作“快速办理一卡通”,由违法嫌疑人自行填写制作,基本包括了违法嫌疑人对基本情况填写(案件事实之一)、对快速办理的权利义务告知、对快速办理的确认同意、自行书写材料、对违法事实认错认罚、对公安机关认定的案件事实和法律适用没有异议。规范执法使用执法记录仪是《程序规定》最大亮点,公安机关在证据收集、现场笔录、现场强制、现场调解、处罚前告知等方面做了大胆尝试,相关音视频资料可以替代相关法律文书。办理行政案件要从执法开始至结束,全过程拍摄、记录完整的音像资料,防止出现画面不清晰、不完整等现象。对于报有侥幸心理,逃避处罚的当事人,应及时告知其记录仪已开启,震慑其服法。对于在执法工作中发生矛盾纠纷,自身利益受到侵害情况时要第一时间采集证据,防止当事人非正常举报投诉和无理取闹,提高执法工作震慑力和公信力。音视频资料只要做好说明,就是案件事实证据和程序证据(如图六)


图三:收集当事人自书材料七歩法

图四:快速办理证据收集方法

图五:自书材料“四基本”

图六:视听资料五要素

图七:快速办理

  3、简化后的审批流程。对适用快速办理的行政案件,可以由专兼职法制员或者办案部门负责人审核后,报公安机关负责人审批(如图八)。


图八:快速办理审批程序

  4、可以口头进行处罚前告知。对快速办理的行政案件,公安机关可以采用口头方式履行处罚前告知程序,由办案人民警察在案卷材料中注明告知情况,并由被告知人签名确认。

  5、48小时内决定。对快速办理的行政案件,公安机关应当在违法嫌疑人到案后四十八小时内作出处理决定。

  6、自行监督。公安机关快速办理行政案件时,发现不适宜快速办理的,转为一般案件办理。快速办理阶段依法收集的证据,可以作为定案的根据。

  把复杂的事情简单化,是《程序规定》快速办理实用问题的关键。适用快速办理的行政案件主要为案情简单的轻微行政案件,适当降低证明要求不会对案件的处理和法律适用的公正性产生明显影响,也不会侵犯相对人的合法权益。因此《程序规定》明确违法行为人如实承认违法事实、主动认错认罚的,有其他关键证据能够印证的即可处罚,不要求所有的证据都必须收集到位,与其他适用普通程序处理的案件相比,其证明要求相对较低。可以肯定的是,只要我们大胆运用笔者倡导的“快速办理一卡通”,就可以实现《程序规定》“减负增效”立法目标。(作者:谢平,四川省绵阳市公安局涪城区分局一级警长,四川省犯罪防控研究中心研究员,四川省绵阳市法学会理事,四川省绵阳市刑法研究会理事,四川省绵阳市涪城区人大常委会法律监督专家、区社科联常务理事。)
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责任编辑:詹球胜
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